Право собственности на землю – общая характеристика

1.1. Общие положения о праве собственности на землю

Традиционно, право собственности рассматривается как правовой институт, как субъективное право и как правоотношение[2]. Как пишет Е.А. Суханов, в отечественной юридической литературе с дореволюционных времен отношения собственности характеризуются двояко: во-первых, как отношение лица к имуществу (материальным благам) как к своему, присвоенному, поскольку его можно непосредственно использовать по своему усмотрению и в собственных интересах (вещественная сторона отношений собственности); во-вторых, как отношение между людьми по поводу этого имущества, которое состоит в том, что лицу, присвоившему конкретный объект, другие лица не должны препятствовать в его самостоятельном использовании, а лицо может отстранять или допускать этих лиц к его использованию, в том числе путем заключения различных договоров (общественная сторона отношений собственности).[3]

В теории гражданского права принято считать, что право собственности имеет абсолютный характер. Абсолютными называются такие правоотношения, в которых управомоченному лицу противостоит неопределенный круг обязанных субъектов, например правоотношения между собственником и всеми третьими лицами.[4] «Факт обладания указанным правом обязывает неопределенный круг лиц воздерживаться от его нарушения»[5]. Поэтому данные права абсолютны для управомоченных лиц, а обязанности, коррелирующие с ними, являются общерегулятивными и принадлежащими каждому правосубъектному лицу. «Вещное право предполагает абсолютное господство лица над вещью, исключающее влияние на нее всех остальных лиц».[6]

Вместе с тем с абсолютным правом коррелируют обязанности управомоченного субъекта, вытекающие из запретов, устанавливающих пределы осуществления данного права.[7]

В отличие от мнения арбитражного суда РФ, иной позиции придерживается Конституционный Суд РФ. Он неоднократно отмечал: «Право частной собственности не является абсолютным и не принадлежит к таким правам, которые в соответствии со ст. 56 (ч. 3) Конституции РФ не подлежат ограничению ни при каких условиях. Следовательно, по смыслу ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ оно может быть ограничено федеральным законом, но только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».[8]

Сущность правоотношений собственности заключается в том, что это право предоставляет правомочие собственнику исключать (причем до определенных в законе пределов) возможность: использования его имущества третьими лицами, их вмешательства в процесс осуществления собственником этого права, распоряжения имуществом. Третьими лицами на первый взгляд можно считать любых субъектов права: физических и юридических лиц, государственные органы и органы местного самоуправления.[9]

В ст. 209 ГК РФ право собственности определяется как триада полномочий: собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.[10] Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом[11].

Как было отмечено в п. 5 Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, подготовленной на основании Указа Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» (далее –Концепция), в отличие от большинства развитых западных правопорядков в российском законодательстве не создана система стабильных вещных прав на землю и другие природные ресурсы.[12] Реализация Концепции должна привести к ее созданию, что повлечет перераспределение соответствующего нормативного материала между ГК РФ и комплексными законами природоресурсного законодательства.

Одной из основополагающих идей Концепции является сосредоточение всех правовых норм, регулирующих правовые отношения собственности на земельные участки в ГК РФ. Так, в п. 3.5 Концепции отмечено, что в ГК РФ необходимо включить самостоятельные главы о праве собственности на земельные участки и иные природные объекты. [13] Соответственно, все нормы, посвященные указанному вопросу, должны быть изъяты из природо-ресурсовых кодексов и сосредоточены в ГК РФ.

Как указывает С.П. Гришаев, это обусловлено тем, что в настоящее время правовое регулирование оборота природных ресурсов регулируется не только ГК, но и природо-ресурсовыми кодексами (Земельный кодекс, Водный кодекс и др.), между которыми существуют определенные противоречия. Более того, можно даже говорить о приоритете земельного законодательства по отношению к гражданскому. К первому отнесены не только федеральные законы и законы субъектов Федерации, но и акты органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления. Именно в этом, пожалуй, отличительная черта Земельного кодекса - большинство земельных полномочий и функций, ранее сосредоточенных в центре, передаются непосредственно на места - субъектам Федерации и муниципальным образованиям.[14]

При этом, как отмечает С.П. Гришаев, анализируя ст. ст. 1 и 3 Земельного кодекса, ст. 8 Федерального закона о введении его в действие, можно отметить, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними (купля-продажа, дарение, мена, ипотека) регулируются гражданским законодательством. Но гражданское законодательство применяется лишь в случае, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами[15].

В настоящее время пришло осознание того факта, что земля с ее почвенным покровом, являясь уникальным природным ресурсом, не может не рассматриваться в качестве общественного достояния, независимо от того, кому она принадлежит. Она имеет уникальное значение во всей системе предпринимательской деятельности людей и для всего человеческого сообщества, поскольку является единственным местом проживания всех народов и поколений людей, основным и естественным фактором в любой сфере бизнеса, прямо или косвенно участвующим в производстве всех других товаров и благ.

В связи с этим регулирование земельных отношений предполагает определенную специфику, включающую участие публично-правовых образований и наличие определенных ограничений при использовании и обороте земли. В то же время это не означает введение необоснованных ограничений на участие земли в гражданском обороте.

Земля как объект рыночных отношений имеет многофункциональное назначение, поэтому осуществление права собственности в отношении земельных участков регулируется конституционными нормами и земельным правом, а также гражданским законодательством с учетом лесного, водного, экологического и иного специального законодательства. Более того, земля как уникальный природный ресурс имеет особый юридический статус.[16]

Земля является частью более широкого понятия – «природные ресурсы». Понятие «природные ресурсы» используется в ст. ст. 9 и 72 Конституции РФ. При этом оно не отождествляется с объектами права собственности. Назначение природных ресурсов намного шире и содержательнее: они используются и охраняются как основа жизнедеятельности народов, проживающих на соответствующей территории.[17]

С цивилистической точки зрения земельные участки и другие природные объекты - вещи. Земля как товар - это объект купли-продажи, удовлетворяющий различные реальные или потенциальные потребности и имеющий определенные качественные и количественные характеристики. Согласно Конституции РФ земля и другие природные ресурсы - основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях, и это положение предопределяет вторичность норм любой отрасли права, их соподчиненность норме более высокого порядка. В свою очередь, особый конституционно-правовой статус природных ресурсов (ст. 9 Конституции РФ включена в гл. 1 «Основы конституционного строя») объясняется их исключительной экологической, экономической, социальной ролью.[18]

Имущественные правоотношения по поводу земли имеют определенную специфику, которая заключается в том, что земельные участки должны использоваться строго по назначению, сам оборот земельных участков ограничен, действует презумпция государственной собственности на земельные участки, не принадлежащие гражданам, юридическим лицам либо муниципальным образованиям (п. 2 ст. 214 ГК РФ). Невыполнение установленных земельным законодательством правил пользования земельным участком может повлечь его изъятие у собственника. Это правило закреплено в действующей в настоящее время ст. 285 ГК РФ. В частности, основанием для изъятия земельного участка могут, например, служить факт грубого нарушения правил рационального использования земель или использования земель не по целевому назначению либо случаи, когда его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки.[19]

Таким образом, право собственности, основные черты которого отражены в ГК РФ, - это право частной собственности, которое имеет абсолютный характер. Право собственности определяется как совокупность определенных прав или правомочий вне связи с обязанностями, которые возлагаются на собственника в других отраслях права, прежде всего в земельном праве. Права собственника в отношении вещи рассматриваются как свобода, господство, монополия. Данные права реализуются собственником по его воле, по его усмотрению, наиболее абсолютно.

1.2. Земля как объект права собственности

Как указывает С.П. Гришаев, непосредственным объектом права собственности является не земля как таковая, а земельные участки. Законодатель помимо термина «земельный участок» оперирует и другими терминами: «земля», «земли», «угодья», «участки лесного фонда». Очевидно, что термины «земля» и «земли» рассматриваются в данном контексте как синонимы земельных участков. Что касается «угодий», «участков лесного фонда», то в данном случае речь идет об отдельных разновидностях земельных участков, в названиях которых указывается на их специфические особенности. Так, из названия «угодья» следует, что речь идет о землях сельскохозяйственного назначения. Когда мы говорим «участки лесного фонда», то понятно, что речь идет о земельных участках, покрытых в первом случае лесом, а во втором водой.[20]

Существует также такое понятие, как «земельная доля», аналогу которому нет ни в законодательстве других стран, ни в законодательстве дореволюционной России. Правом на земельную долю наделялись работники сельскохозяйственных предприятий (бывших колхозов и совхозов), пенсионеры таких предприятий, а также работники социальной сферы. Таким образом, в основу определения круга лиц, имеющих право на бесплатное получение земельной доли, положен как производственный, так и социальный принцип.

Само понятие земельной доли - это идеальное понятие, однако в определенных законом случаях она может быть выделена в натуре. В частности это возможно при создании крестьянского (фермерского) хозяйства, при использовании в качестве личного подсобного хозяйства и в других случаях.[21]

Согласно ст. 11.1 ЗК РФ – «земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами»[22].

Особенностью земельных участков является то, что их правовой режим регулируется не только нормами гражданского права, но и земельно-правовыми нормами, среди которых важнейшими являются Земельный кодекс РФ и Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения, а также так называемыми природоресурсовыми кодексами (Лесным, Водным и т.д.).[23]

Так, например, «Лесным участком является земельный участок, границы которого определяются…» (ст.7 ЛК РФ).[24]

Согласно ст. 128 ГК РФ к объектам гражданских прав относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; работы и услуги; охраняемые результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальная собственность); нематериальные блага. Таким образом, к вещам отнесены самые разнообразные объекты: телесные, нетелесные и иные, в отношении которых может быть установлен режим права собственности.

В настоящее время к недвижимым вещам (недвижимому имуществу, недвижимости) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства (ст. 130 ГК РФ).

Вещами в гражданском праве признаются материальные, физически осязаемые объекты, имеющие экономическую форму товара. К вещам относятся не только традиционные орудия и средства производства и разнообразные предметы потребления. Вещами являются также наличные деньги и ценные бумаги (ст. 128 ГК РФ). Причем в юридическом смысле вещи - не обязательно твердые тела. К вещам в гражданском праве относятся различные виды энергетических ресурсов и сырья, произведенных или добытых человеческим трудом и потому ставших товаром (электроэнергия, нефть, газ и т.п.).[25]

Вещи являются результатами труда, имеющими в силу этого определенную материальную (экономическую) ценность. Исключение здесь составляют земля и другие природные ресурсы, которые, как правило, не являются результатами труда (речь не идет о специально улучшенных, например мелиорированных, землях или искусственных лесопосадках). Эти объекты также вовлекаются в товарный оборот, хотя именно отсутствие у них свойств, присущих результатам чьего-то труда, а также их естественная ограниченность дают основания для предложений об установлении для них особого правового режима (типа никому не принадлежащего объекта достояния народа). В качестве объектов гражданских правоотношений земельные участки (а также участки недр и обособленные водные объекты) тоже относятся к категории вещей.[26]

Как указывает О.И. Крассов, земельный участок, признаваемый вещью, - это юридическая фикция. В реальном мире и даже в правовой реальности земля и земельный участок являются природным объектом и природным ресурсом. Природный объект - относительно условная правовая категория, применение которой позволяет индивидуализировать определенную часть окружающей природной среды (в данном случае земли), с тем, чтобы с позиций права признать процессы использования и охраны земель в качестве предмета правового регулирования, объекта правовой охраны.[27]

Природный ресурс представляет собой определенную совокупность запасов природных веществ, природной энергии, территориальной сферы, которые используются обществом для удовлетворения своих потребностей или признаются в качестве таковых. Характерными чертами земли как природного ресурса являются ее производительная способность, т.е. плодородие почв, наличие свободных земель, которые могут быть использованы для размещения каких-либо производственных и иных объектов, для застройки и т.п. Применение этой правовой категории позволяет отразить в праве специфику правового регулирования эксплуатации природного ресурса (земель), обусловленную его природно-экономическими свойствами, закрепить и урегулировать особенности использования запасов веществ, энергии, иных полезных свойств, которыми обладает данный природный ресурс.

Признание земельного участка вещью в теории гражданского права противоречит ч. 2 ст. 9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. То есть земля рассматривается как природный ресурс, а не как некая вещь.[28]

Как пишет О.И. Крассов, после того как в землю вбиты колышки, обозначающие границы участка, эта индивидуализированная часть земли не утрачивает своих качеств как природного объекта и природного ресурса. Именно поэтому в подп. 1 п. 1 ст. 1 ЗК РФ закреплен принцип учета значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории РФ, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.[29]

По мнению же А.П. Анисимова, С.В. Дзагоева, земельный участок является основной недвижимой вещью и, соответственно, объектом гражданских правоотношений. Можно даже сказать, что земельный участок является единственным действительно недвижимым объектом, поскольку остальные недвижимые вещи считаются таковыми именно по причине наличия тесной связи с землей. Однако в отличие от остальных объектов недвижимости (зданий, строений, сооружений и т.д.) земельный участок выступает еще и в качестве природного объекта и природного ресурса, составной части окружающей среды.[30]

Во-вторых, высказываются утверждения, что только земельный участок может выступать в качестве объекта права собственности. По мнению О.И. Крассова, такое мнение наиболее обосновано только применительно к случаям, когда речь идет о праве частной собственности, причем не всегда. Однако это утверждение неприменимо в полной мере в отношении публичной собственности на землю. В публичной собственности могут быть не только земельные участки, но и земли, земля, а иногда даже территории.[31]

В-третьих, земельным участком не всегда является участок, границы которого определены. В законодательстве используются понятия «фактическое землепользование» и «фактически используемый земельный участок». В п. 7 ст. 36 ЗК РФ предусмотрено, что местоположение границ земельного участка и его площадь определяются с учетом фактического землепользования в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства.

На основании п. 4 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» граждане Российской Федерации, имеющие в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами, приобретенные ими в результате сделок, совершенных до вступления в силу Закона СССР от 6 марта 1990 г. №1305-1 «О собственности в СССР», которые не были надлежаще оформлены и зарегистрированы, имеют право бесплатно приобрести право собственности на указанные земельные участки в соответствии с правилами, установленными ст. 36 ЗК РФ.[32] Главное же отличие этого земельного участка от земельного участка, определенного в ст. 11.1 ЗК РФ, заключается в следующем: в отношении фактически используемого земельного участка не осуществлен государственный кадастровый учет.

До 22 июля 2008 г. земельным участком как объектом земельных отношений признавалась часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке (п. 2 ст. 6 ЗК РФ). Федеральным законом от 22 июля 2008 г. № 141-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений» была введена гл. I.1 ЗК РФ «Земельные участки», включающую ст. 11.1 ЗК РФ, которая содержит, как уже выше отмечалось, понятие земельного участка.[33]

Ключевым в таком определении является слово «поверхность», которое в русском языке означает «наружная сторона чего-нибудь»[34]. В отличие от определения, приводимого в ст. 6 ЗК РФ ранее, в котором земля упоминалась как имя существительное и обозначала объект природы и природный ресурс, сейчас речь идет о земной поверхности, т.е. использовано прилагательное. Из смысла данного определения можно предположить, что поверхность, наружная сторона - это поверхность земли.

Кроме того, в теории гражданского права предпринимаются попытки разграничить правовые режимы земельных участков как недвижимости - сферы регулирования гражданского права и как природного объекта и природного ресурса - сферы земельного права. По мнению Е.А. Суханова, современное право выдвигает новый критерий - понятие недвижимости как земли и всего того, что является ее составной частью.[35]

В то же время, по мнению О.М. Козырь, «недвижимое имущество» - это понятие юридическое, а не фактическое. Недвижимостью может признаваться лишь имущество, на которое установлено право собственности и иные права, для чего необходима соответствующая государственная регистрация.[36]

По мнению ряда авторов, правовым последствием закрепления в праве понятия земли как недвижимого имущества является государственная регистрация. Гражданское законодательство подразделяет вещи на недвижимое имущество, объекты которого прочно связаны с землей, и иное - движимое имущество (ст. 130 ГК РФ). Такая градация имеет важное юридическое значение: недвижимое имущество и сделки с ним подлежат обязательной государственной регистрации.

Местоположение границ земельного участка подлежит обязательному согласованию с правообладателями смежных участков, если в результате выполнения кадастровых работ подготавливаются документы, необходимые для учета в государственном кадастре недвижимости изменений земельного участка в связи с уточнением местоположения его границ, или уточнено местоположение границ смежных с ним земельных участков, сведения о которых внесены в государственный кадастр недвижимости (п. 1 ст. 39 Закона о государственном кадастре недвижимости).[37]

Таким образом, в законодательстве закрепляются два основных вида характеристик земельного участка: характеристики земельного участка как объекта природы, природного ресурса и характеристики земельного участка как недвижимого имущества.

1.3. Виды права собственности на землю

В ст. 9 Конституции РФ провозглашено: «Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности»[38]. Перечень субъектов соответствующих форм собственности определяется в соответствии с подразделом 2 ГК РФ.

К государственной собственности относятся земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований (ст. 16 ЗК РФ). Субъектами государственной собственности на землю являются органы государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ.

Государственная собственность на землю имеет два уровня: федеральный, к которому относится собственность Российской Федерации, и региональный уровень, включающий в себя собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. На одни и те же земли не может быть двух или нескольких собственников, так как общая совместная государственная собственность не предусмотрена законодательством.

При этом Российская Федерация обладает так называемой исключительной собственностью на земельные участки. На основании целого ряда федеральных законов Российская Федерация может быть единственным собственником целого ряда земель в силу их целевого назначения или разрешенного вида использования. К таким землям относятся земельные участки в соответствии с такими Федеральными законами, как Лесной кодекс, Федеральный Закон «Об обороне», Федеральный Закон «О государственной границе» и т.д.[39]

Статья 18 ЗК РФ к собственности субъектов Российской Федерации относит земельные участки:

- которые признаны таковыми федеральными законами;

- право собственности субъектов Российской Федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;

- которые приобретены субъектами Российской Федерации по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

Правом муниципальной собственности на землю обладают органы местного самоуправления.

В соответствии со ст. 19 ЗК РФ муниципальная собственность включает в себя земельные участки:

- которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъекта Российской Федерации;

- право муниципальной собственности на которые возникло при

разграничении государственной собственности на землю;

- которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством.

Частная собственность на землю подразделяется на несколько видов в зависимости от правообладателя: индивидуальная собственность граждан и юридических лиц; общая собственность, подразделяемая на общую совместную, т.е. без определения долей, принадлежащих каждому участнику общей совместной собственности, и общую долевую собственность, когда доля каждого сособственника известна заранее.

Юридические лица, так же как и граждане, могут по своему желанию объединять находящиеся в их собственности земельные участки и использовать их на праве общей совместной и общей долевой собственности.

В процессе земельной реформы граждане и их объединения могут приобретать в частную собственность земельные участки за плату или бесплатно из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности (приватизация). Кроме того, они могут это сделать путем совершения иных сделок с землей, предусмотренных земельным законодательством.

В соответствии со ст. 15 ЗК РФ собственностью граждан и юридических лиц (частной собственностью) являются земельные участки, приобретенные ими по основаниям, установленным гражданским законодательством.[40]

Таким образом, право собственности на землю реализуется через принадлежность конкретным лицам (объединениям и группам лиц), то есть через формы и виды собственности на земельные участки, составляющие земельный фонд России.