Ноября 1991 г

Материалы к лекционному курсу

«Эволюция современного конституционного законодательства

России»

Тема 4. Создание и совершенствование законодательства о гражданстве Российской Федерации, правовом статусе иностранцев в Российской Федерации, о выезде из Российской Федерации и въезде в Российскую Федерацию (2015 г.)

Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г. (с изм. и доп., посл. ред. от 31 декабря 2014 г.).

Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации. Утверждено Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. (с изм. и доп., посл. ред. от 6 августа 2014 г.).

Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. (с изм. и доп., посл. ред. от 31 декабря 2014 г.).

Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г. (с изм. и доп., посл. ред. от 12 марта 2015 г.).

Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» от 5 марта 1999 г. (с изм. и доп., посл. ред. от 23 июля 2013 г.).

Федеральный закон «О беженцах» от 19 февраля 1993 г. (с изм. и доп., посл. ред. от 22 декабря 2014 г.).

Федеральный закон «О вынужденных переселенцах» от 19 февраля 1993 г. (с изм. и доп., посл. ред. от 25 ноября 2013 г.).

Указ Президента Российской Федерации об утверждении «Положения о порядке предоставления политического убежища в Российской Федерации» от 21 июля 1997 г. (с изм. и доп., посл. ред. от 12 июля 2012 г.).

Постановление Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2001 г. «О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации». Порядок предоставления временного убежища на территории Российской Федерации, утвержденный данным постановлением (посл. ред. от 22 июля 2014 г.).

Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г. (с изм. и доп., посл. ред. от 31 декабря 2014 г.).

ноября 1991 г.

Первым актом по вопросам гражданства в суверенной России явился Закон от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве РСФСР» («Ведомости СНД и ВС РФ». 1992. № 6. Ст. 243). Парадоксально то, что этот акт появился тогда, еще существовал СССР, и РСФСР формально оставалась одной из союзных республик в его составе. Тем не менее вопросы гражданства этот Закон регулировал так, как будто бы речь шла о суверенном государстве. Более того, в нем употреблялись выражения типа «граждане бывшего Союза ССР» - и это в условиях, когда лишь в декабре 1991 года официально СССР прекратил свое существование. Но в соответствии со статей 48 этого Закона он вступал в силу со дня опубликования, а был опубликован в «Российской газете» 6 февраля 1992 г. Поэтому в некоторых изданиях его называют Законом 1992 года.

С самого начала наряду с Законом принимается «Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации». Утверждено Указом Президента РФ от 10 апреля 1992 г. (Ведомости…1992. № 17. Ст. 952).

В оба документа в период их действия вносились изменения и дополнения.

Не касаясь моментов, связанных с ликвидацией СССР, и кратко оценивая указанный Закон 1991 года, следует подчеркнуть, что он сыграл важную роль в становлении гражданства Российской Федерации и более того – упрочении самостоятельной и суверенной государственности России (подробно об этом см.: Авакьян С.А. Гражданство Российской Федерации. М.: Российский Юридический Издательский Дом, 1994; Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2003).

В особенности отметим следующие важные положения данного акта.

1) Закон отразил понимание гражданства как устойчивой правовой связи человека с государством, не поддержал концепцию толкования гражданства как принадлежности лица государству, видя в этой концепции отражение идеи подданства, более характерной для монархических стран, и приоритета государства в отношениях с личностью.

В Преамбуле Закона 1991 г. говорится:

«Гражданство есть устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека.

Настоящий Закон призван обеспечить осуществление норм и принципов международного права и Конституции РСФСР, относящихся к гражданству и правам человека, создание наиболее благоприятных правовых условий для каждого гражданина РСФСР, защиту и покровительство РСФСР гражданам РСФСР, находящимся за ее пределами».

2) По существу впервые Закон 1991 г. закрепил право человека на гражданство, право не быть лишенным гражданства и право на изменение гражданство.

Статья 1 «Право на гражданство» гласит:

«1. В РСФСР каждый человек имеет право на гражданство.

2. В РСФСР никто не может быть лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство.

3. Гражданин РСФСР не может быть выдан другому государству иначе как на основании закона или международного договора РСФСР».

3) Закон предоставил годичный срок для того, чтобы граждане могли определиться, остаются ли они в гражданстве Российской Федерации или предпочитают иностранное гражданство.

Согласно п. 1 ст. 13 «Гражданами РСФСР признаются все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории РСФСР на день вступления в силу настоящего Закона, если в течение одного года после этого дня они не заявят о своем нежелании состоять в гражданстве РСФСР.

4) Ситуация с двойным гражданством.

Законодательство СССР по вопросам гражданства не допускало для граждан СССР возможности обладания иностранным гражданством, двойное гражданство не признавалось. Специфика того момента для всей огромной страны (Союза ССР) состояла в том, что очень многие верили: Союз будет существовать, только в иной форме – например, как ССГ (Содружество суверенных государств). Поэтому предполагалось, что какое-то время понадобится двойное гражданство. Пройдет время – и все будут снова в едином государстве и с единым гражданством.

Поэтому спецификой Закона 1991 года явилось то, что он разрешает двойное гражданство.

«Статья 3. Двойное гражданство

1. Приобретение гражданства РСФСР иностранным гражданином допускается при условии его отказа от прежнего гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РСФСР.

2. Гражданину РСФСР может быть разрешено по его ходатайству иметь одновременно гражданство другого государства, с которым имеется соответствующий договор РСФСР.

3. Граждане РСФСР, имеющие также иное гражданство, не могут на этом основании быть ограничены в правах, уклоняться от выполнения обязанностей или освобождаться от ответственности, вытекающих из гражданства РСФСР».

5) Гражданство республик в составе РФ.

Внутрироссийский аспект проблемы состоял в том, что республики в составе Российской Федерации претендовали на то, чтобы их считали суверенными республиками (государствами), а одной из характеристик суверенитета обычно считается гражданство. Центр пошел навстречу республикам – субъектам Российской Федерации. Поэтому в Закон 1991 г. включена на этот счет специальная статья, отражающая гражданство республик в составе РСФСР.

«Статья 2. Гражданство РСФСР и гражданство республик в составе РСФСР

1. Гражданами РСФСР являются лица, приобретшие гражданство РСФСР в соответствии с настоящим Законом. Гражданство РСФСР является равным независимо от оснований его приобретения.

2. Граждане РСФСР, постоянно проживающие на территории республики в составе РСФСР, являются одновременно гражданами этой республики».

6) Способы приобретения российского гражданства.

Они достаточно подробно урегулированы в главе «Закона «Приобретение гражданства РСФСР»

«Статья 12. Основания и порядок приобретения гражданства РСФСР

1. Гражданство РСФСР приобретается:

а) в результате его признания;

б) по рождению;

в) в порядке его регистрации;

г) в результате приема в гражданство;

д) в результате восстановления в гражданстве РСФСР;

е) путем выбора гражданства (оптации) при изменении государственной принадлежности территории и по другим основаниям, предусмотренным международными договорами РСФСР;

ж) по иным основаниям, предусмотренным настоящим Законом.

2. При определении принадлежности к гражданству РСФСР применяются акты законодательства РСФСР и республик в составе РСФСР, международные договоры РСФСР, бывшего СССР или существовавшего до 7 ноября (25 октября) 1917 года Российского государства, действовавшие на момент наступления обстоятельств, с которыми связывается принадлежность лица к гражданству РСФСР».

Из всех приведенных вариантов приобретения особенно обратим внимание на три, которые в дальнейшем потребовали каких-то корректив регулирования или даже решений Конституционного Суда РФ.

Это статья 13 «Признание гражданства РСФСР». Выше уже приводился пункт 1 данной статьи: «1. Гражданами РСФСР признаются все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории РСФСР на день вступления в силу настоящего Закона, если в течение одного года после этого дня они не заявят о своем нежелании состоять в гражданстве РСФСР». А согласно п. 2: «Лица, родившиеся 30 декабря 1922 года и позднее и утратившие гражданство бывшего СССР, считаются состоявшими в гражданстве РСФСР по рождению, если родились на территории РСФСР или если хотя бы один из родителей на момент рождения ребенка был гражданином СССР и постоянно проживал на территории РСФСР. Под территорией РСФСР в данном случае понимается территория РСФСР по состоянию на дату их рождения».

Это, далее, статья 14 «Гражданство детей, родители которых являются гражданами РСФСР»: «Ребенок, родители которого на момент его рождения состоят в гражданстве РСФСР, является гражданином РСФСР независимо от места рождения». И затем статья 15 «Гражданство детей, один из родителей которых является гражданином РСФСР»: «1. Если один из родителей ребенка на момент его рождения состоит в гражданстве РСФСР, а другой является лицом без гражданства, ребенок является гражданином РСФСР независимо от места рождения. 2. При различном гражданстве родителей, один из которых на момент рождения ребенка состоит в гражданстве РСФСР, а другой имеет иное гражданство, вопрос о гражданстве ребенка независимо от места его рождения определяется письменным соглашением родителей. При отсутствии такого соглашения ребенок приобретает гражданство РСФСР, если он родился на территории РСФСР либо если иначе он стал бы лицом без гражданства».

Наконец, это статья 18 «Приобретение гражданства в порядке регистрации»:

«В порядке регистрации гражданство РСФСР приобретают:

а) лица, у которых супруг либо родственник по прямой восходящей линии является гражданином РСФСР;

б) лица, у которых на момент рождения хотя бы один из родителей был гражданином РСФСР, но которые приобрели иное гражданство по рождению, в течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста;

в) дети бывших граждан РСФСР, родившиеся после прекращения у родителей гражданства РСФСР, в течение пяти лет по достижении 18- летнего возраста;

г) граждане СССР, постоянно проживающие на территории других республик, непосредственно входивших в состав бывшего СССР по состоянии на 1 сентября 1991 года, если они не являются гражданами этих республик и в течение трех лет со дня вступления в силу настоящего Закона заявят о своем желании приобрести гражданство РСФСР;

д) лица без гражданства, на день вступления в силу настоящего Закона постоянно проживающие на территории РСФСР или других республик, непосредственно входивших в состав бывшего СССР по состоянию на 1 сентября 1991 года, если в течение одного года после вступления в силу настоящего Закона заявят о своем желании приобрести гражданство РСФСР;

е) иностранные граждане и лица без гражданства независимо от их места жительства, если они сами или хотя бы один из их родственников по прямой восходящей линии состояли в российском гражданстве (подданстве) по рождению и если они в течение одного года после вступления в силу настоящего Закона заявят о своем желании приобрести гражданство РСФСР».

7) Порядок приема в гражданство.

Статья 19 «Прием в гражданство РСФСР» содержала в целом гуманные требования для лиц, желающих приобрести гражданство РФ:

«1. Дееспособное лицо, достигшее 18-летнего возраста и не состоящее в гражданстве РСФСР, может ходатайствовать о приеме в гражданство РСФСР независимо от происхождения, социального положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных убеждений.

2. Обычным условием приема в гражданство РСФСР является постоянное проживание на территории РСФСР: для иностранных граждан и лиц без гражданства - всего пять лет или три года непрерывно непосредственно перед обращением с ходатайством; для беженцев, признаваемых таковыми законом РСФСР, договором РСФСР, указанные сроки сокращаются вдвое. Срок проживания на территории РСФСР считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы РСФСР для учебы или лечения не более, чем на три месяца.

3. Обстоятельствами, облегчающими прием в гражданство РСФСР, то есть дающими право на сокращение вплоть до снятия требований части второй настоящей статьи, являются:

а) состояние в гражданстве бывшего СССР в прошлом;

б) усыновление ребенка, являющегося гражданином РСФСР;

в) наличие высоких достижений в области науки, техники и культуры, а также обладание профессией или квалификацией, представляющими интерес для РСФСР;

г) наличие заслуг перед народами, объединенными в РСФСР, в возрождении РСФСР, в осуществлении общечеловеческих идеалов и ценностей;

д) получение убежища на территории РСФСР.

4. Отклоняются ходатайства о приеме в гражданство РСФСР лиц, которые:

а) выступают за насильственное изменение конституционного строя РСФСР;

б) состоят в партиях и других организациях, деятельность которых несовместима с конституционными принципами РСФСР;

в) осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые по законам РСФСР.

5. Положения части четвертой настоящей статьи распространяются также на лиц, указанных в статье 18 и части третьей статьи 20 настоящего Закона.

12 декабря 1993 года.