Основные понятия

Для целей настоящих Методических рекомендаций используются следующие основные понятия (с учетом положений статьи 3 Федерального закона № 172- ФЗ):

1) стратегическое планирование на уровне муниципального образования - деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития муниципального образования, отраслей экономики и сфер муниципального управления, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития муниципального образования;

2) муниципальное управление - деятельность органов местного самоуправления по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития;

3) целеполагание - определение направлений, целей и приоритетов социально-экономического развития;

4) прогнозирование - деятельность участников стратегического планирования по разработке научно обоснованных представлений о рисках социально-экономического развития, о направлениях, результатах и показателях социально-экономического развития муниципальных образований;

5) планирование - деятельность участников стратегического планирования по разработке и реализации планов в сфере социально-экономического развития, направленная на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития муниципальных образований, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания;

6) программирование - деятельность участников стратегического планирования по разработке и реализации муниципальных программ, направленная на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания;

7) мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования - деятельность участников стратегического планирования по комплексной оценке хода и итогов реализации документов стратегического планирования, а также по оценке взаимодействия участников стратегического планирования в части соблюдения принципов стратегического планирования и реализации ими полномочий в сфере социально-экономического развития;

8) система стратегического планирования - механизм обеспечения согласованного взаимодействия участников стратегического планирования на основе принципов стратегического планирования при осуществлении разработки и реализации документов стратегического планирования, а также мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования с использованием нормативно-правового, информационного, научно-методического, финансового и иного ресурсного обеспечения;

9) документ стратегического планирования - документированная информация, разрабатываемая, рассматриваемая и утверждаемая (одобряемая) органами местного самоуправления;

10) корректировка документа стратегического планирования - изменение документа стратегического планирования без изменения периода, на который разрабатывался этот документ стратегического планирования;

11) цель социально-экономического развития - состояние экономики, социальной сферы, которое определяется участниками стратегического планирования в качестве ориентира своей деятельности и характеризуется количественными и (или) качественными показателями;

12) задача социально-экономического развития - комплекс взаимоувязанных мероприятий, которые должны быть проведены в определенный период времени и реализация которых обеспечивает достижение целей социально-экономического развития;

13) результат социально-экономического развития - фактическое (достигнутое) состояние экономики, социальной сферы, которое характеризуется количественными и (или) качественными показателями;

14) очередной год - год, следующий за текущим годом;

15) отчетный год - календарный год с 1 января по 31 декабря включительно, предшествующий текущему году;

16) отчетный период - отчетный год и два года, предшествующие отчетному году;

17) среднесрочный период - период, следующий за текущим годом, продолжительностью от трех до шести лет включительно;

18) долгосрочный период - период, следующий за текущим годом, продолжительностью более шести лет;

19) стратегия социально-экономического развития муниципального образования - документ стратегического планирования, определяющий цели и задачи муниципального управления и социально-экономического развития муниципального образования на долгосрочный период;

20) прогноз социально-экономического развития муниципального образования - документ стратегического планирования, содержащий систему научно обоснованных представлений о направлениях и об ожидаемых результатах социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период;

21) муниципальная программа - документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития муниципального образования.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования

Органы местного самоуправления осуществляют полномочия в сфере стратегического планирования в соответствии со статьейHYPERLINK "http://base.garant.ru/70684666/2/" HYPERLINK "http://base.garant.ru/70684666/2/"6 Федерального закона № 172- ФЗ. К ним относятся:

1) определение долгосрочных целей и задач муниципального управления и социально-экономического развития муниципальных образований, согласованных с приоритетами и целями социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

2) разработка, рассмотрение, утверждение (одобрение) и реализация документов стратегического планирования по вопросам, отнесенным к полномочиям органов местного самоуправления;

3) мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования, утвержденных (одобренных) органами местного самоуправления;

4) иные полномочия в сфере стратегического планирования, определенные федеральными законами и муниципальными нормативными правовыми актами.

Принципы стратегического планирования

Организация и функционирование системы стратегического планирования муниципального образования основываются на принципах единства и целостности, разграничения полномочий, преемственности и непрерывности, сбалансированности системы стратегического планирования, результативности и эффективности стратегического планирования, ответственности участников стратегического планирования, прозрачности (открытости) стратегического планирования, реалистичности, ресурсной обеспеченности, измеряемости целей, соответствия показателей целям и программно-целевом принципе. Сущность указанных принципов раскрыта в статье 7 Федерального закона № 172- ФЗ.

Задачи стратегического планирования

Основными задачами стратегического планирования муниципального образования являются:

определение внутренних и внешних условий и тенденций социально-экономического развития муниципального образования, выявление возможностей и ограничений социально-экономического развития муниципального образования;

определение целей социально-экономического развития муниципального образования и приоритетов социально-экономической политики;

определение основных показателей бюджетной системы муниципального образования на среднесрочную и долгосрочную перспективы;

выбор путей и способов достижения целей, обеспечивающих наибольшую эффективность использования имеющихся ресурсов;

формирование комплексов мероприятий, обеспечивающих достижение целей социально-экономического развития муниципального образования в соответствующих сферах социально-экономического развития муниципального образования;

определение необходимых ресурсов для достижения целей и задач социально-экономического развития муниципального образования;

координация планируемых действий по достижению целей социально-экономического развития муниципального образования между органами местного самоуправления, коммерческими организациями и гражданским обществом;

научно-техническое, информационное и кадровое обеспечение стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования.

Участники стратегического планирования

Участниками стратегического планирования на уровне муниципального образования являются органы местного самоуправления, а также муниципальные организации в случаях, предусмотренных муниципальными нормативными правовыми актами.

Основными участниками процесса разработки стратегии социально-экономического развития муниципального образования являются: местная администрация, представительный орган местного самоуправления, союзы (ассоциации) деловых кругов, наиболее крупные предприятия и организации муниципального образования, научные, образовательные, консультационные, экспертные, общественные и политические организации, компетентные представители населения. При необходимости к разработке стратегии могут привлекаться соответствующие исполнительные органы государственной власти Ленинградской области (по принадлежности курируемых вопросов) и территориальные структуры федеральных органов государственной власти.

Участниками процесса разработки плана мероприятий являются органы местного самоуправления и другие организации, в том числе, при необходимости, соответствующие заинтересованные органы государственной власти Ленинградской области, территориальные структуры федеральных органов государственной власти, которые будут участвовать в его последующей реализации.

Участниками процесса разработки долгосрочного и среднесрочного прогнозов являются: соответствующие структурные подразделения местной администрации, а при необходимости исполнительные органы государственной власти Ленинградской области (по принадлежности курируемых вопросов), соответствующие территориальные структуры федеральных органов государственной власти, а также научные, образовательные, консультационные и экспертные организации.

Участниками муниципальной программы являются структурные подразделения местной администрации и / или иные распорядители (получатели) средств муниципальной программы, участвующие в реализации одного или нескольких основных мероприятий подпрограммы и / или представители заказчика подпрограмм, входящих в состав муниципальных программ, не являющиеся соисполнителями.

Документы стратегического планирования

На муниципальном уровне в рамках процессов целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования могут разрабатываться следующие документы стратегического планирования:

- стратегия социально-экономического развития;

- план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития;

- прогноз социально-экономического развития на среднесрочный или долгосрочный период;

- бюджетный прогноз на долгосрочный период;

- муниципальные программы.

Положениями пункта 2 статьи 39 Федерального закона № 172-ФЗ определено, что в муниципальных районах и городских округах по решению органов местного самоуправления могут разрабатываться, утверждаться (одобряться) и реализовываться стратегия социально-экономического развития и план мероприятий по ее реализации. Таким образом, в законодательстве РФ не установлено обязательного характера разработки и наличия муниципальных стратегий и планов мероприятий по их реализации.

Положениями Бюджетного кодекса РФ (статьи 170-1, 172, 173, 179) и пунктом 1 статьи 39 Федерального закона № 172-ФЗ определено, что в муниципальных образованиях должны разрабатываться документы, необходимые для составления проекта местного бюджета. Перечень документов, на основе которых осуществляется составление проектов бюджетов, приводится в пункте 2 статьи 172 Бюджетного кодекса РФ. В части составления проекта местного бюджета, к числу таких документов, прежде всего, относятся: прогноз социально-экономического развития, бюджетный прогноз на долгосрочный период (его проект, проект его изменений), муниципальные программы (их проекты, проекты их изменений). Требования к порядку составления и содержанию этих документов стратегического планирования приводятся в статьях 170-1, 172, 173, 179 Бюджетного кодекса РФ. Пунктом 1 статьи 170-1 Бюджетного кодекса РФ определено, что бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период составляется в случае, если решение о его формировании принял представительный орган муниципального образования.

Пунктом 7 статьи 173 Бюджетного кодекса РФ установлено, что в целях формирования бюджетного прогноза муниципального образования на долгосрочный период разрабатывается прогноз социально-экономического развития муниципального образования на долгосрочный период. Порядок разработки прогноза социально-экономического развития муниципального образования на долгосрочный период определяет местная администрация. Исходя из этих положений Бюджетного кодекса РФ, следует, что для целей долгосрочного бюджетного планирования разработка прогноза социально-экономического развития муниципального образования на долгосрочный период увязана с подготовкой бюджетного прогноза муниципального образования на долгосрочный период. Из этого следует, что если представительный орган муниципального образования не принял решения о разработке бюджетного прогноза на долгосрочный период, то и прогноз социально-экономического развития муниципального образования на долгосрочный период может не разрабатываться.

Таким образом, исходя из положений Бюджетного кодекса РФ, следует, что из 6-ти видов документов стратегического планирования муниципального уровня обязательной разработке подлежат только два: прогноз социально-экономического развития на среднесрочный период и муниципальные программы. Целесообразность разработки стратегии социально-экономического развития, плана мероприятий по ее реализации, бюджетного прогноза на долгосрочный период и прогноза социально-экономического развития на долгосрочный период определяется органами местного самоуправления самостоятельно.

Принимая во внимание положения действующего российского законодательства, муниципальным образованиям Ленинградской области, помимо обязательной разработки таких документов стратегического планирования, как прогноз социально-экономического развития на среднесрочный период и муниципальные программы, может быть только рекомендовано разрабатывать стратегии социально-экономического развития, планы мероприятий по их реализации, бюджетные прогнозы на долгосрочный период и прогнозы социально-экономического развития на долгосрочный период.

Целесообразность разработки стратегии социально-экономического развития муниципального образования определяется, во-первых, необходимостью определения долгосрочных стратегических целей, приоритетов и задач. Во-вторых, наличие стратегии социально-экономического развития способствует улучшению инвестиционной привлекательности муниципального образования и качества муниципального управления. В-третьих, исходя из сложившейся практики, положения стратегии социально-экономического развития учитываются при разработке документов территориального планирования муниципального образования. Утвержденные стратегии социально-экономического развития, в первую очередь, целесообразно иметь всем муниципальным районам и городскому округу Ленинградской области.

Целесообразность разработки долгосрочного прогноза социально-экономического развития муниципального образования определяется следующими причинами. Во-первых, долгосрочный прогноз необходим для разработки стратегии социально-экономического развития муниципального образования. Во-вторых, исходя из сложившейся практики территориального планирования, показатели долгосрочного прогноза социально-экономического развития муниципального образования используются при обосновании параметров, разрабатываемых (корректируемых) на долгосрочную перспективу документов территориального планирования – схемы территориального планирования муниципального района и генерального плана городского округа (поселения). Необходимо учитывать, что в соответствии с пунктом 1 статьи 1 Областного закона от 07.07.2014 № 45-оз «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области» утверждение схем территориального планирования муниципальных районов и генеральных планов поселений, городских округов, а также внесение в них изменений, относится к полномочиям Правительства Ленинградской области.

Помимо документов стратегического планирования на муниципальном уровне могут разрабатываться и реализовываться концептуальные, стратегические и иные программно-плановые документы социально-экономического развития, отраслевые концепции и стратегии, а также иные программно-плановые документы. Необходимость разработки некоторых из них определяется положениями федерального законодательства. Например, согласно статье 174 Бюджетного кодекса РФ в муниципальных образованиях ежегодно должен разрабатываться среднесрочный финансовый план (документ, содержащий основные параметры местного бюджета). Форма и порядок подготовки среднесрочного финансового плана определяются администрацией муниципального образования в соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ. Согласно пункту 6 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления наделены полномочиями по принятию и организации выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, разработке и утверждению программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений и городских округов, требования к которым устанавливаются Правительством России. Помимо этого, органы местного самоуправления имеют полномочия по утверждению и реализации муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

Таким образом, кроме документов стратегического планирования в муниципальных образованиях могут разрабатываться и выполняться иные программно-плановые документы. Решения по их разработке должны принимать органы местного самоуправления, исходя из принципов законности и целесообразности.

Назначение и структура содержания (структура изложения) документов стратегического планирования задается исходя из требований Федерального закона № 172-ФЗ и Бюджетного кодекса РФ, других законодательных и иных нормативных правовых актов, а также лучшей практики стратегического планирования, в части аспектов, не регламентированных действующим законодательством. Назначение и структура документов стратегического планирования муниципального уровня определяется их сущностью, которая описывается в текстах соответствующих законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Применительно к муниципальному уровню управления определения понятий «стратегия социально-экономического развития», «прогноз социально-экономического развития» и «муниципальная программа» приводится в статье 3 Федерального закона № 172-ФЗ. Определение понятия «бюджетный прогноз» вытекает из положений статьи 170-1 Бюджетного кодекса РФ. Отдельные характеристики сущности понятий «прогноз социально-экономического развития» и «муниципальная программа» приводятся в содержании статей 173 и 179 Бюджетного кодекса РФ, соответственно. Положения Федерального закона № 172-ФЗ не регламентируют требования к составу (содержанию) документов стратегического планирования муниципального уровня. Требования к порядку разработки, утверждения (одобрения) и содержанию документов стратегического планирования муниципального уровня определяются в соответствии с муниципальными нормативными правовыми актами на основании положений федерального законодательства. Пунктом 1 статьи 39 Федерального закона № 172-ФЗ определено, что документы стратегического планирования, необходимые для обеспечения бюджетного процесса в муниципальных районах и городских округах, разрабатываются, утверждаются (одобряются) и реализуются в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.

Документы стратегического планирования разрабатываются на среднесрочный и долгосрочный период. Положения Федерального закона № 172-ФЗ определяют, что среднесрочный период – это период, следующий за текущим годом, продолжительностью от 3-х до 6-ти лет включительно. Долгосрочный период – это период, следующий за текущим годом, продолжительностью более 6-ти лет.

Государственная регистрация документов стратегического планирования

Документы стратегического планирования подлежат обязательной государственной регистрации в федеральном государственном реестре документов стратегического планирования в порядке и сроки, установленные Правительством Российской Федерации и Правительством Ленинградской области, с учетом требований законодательства Российской Федерации и Ленинградской области.

Рабочая группа по разработке, корректировке документов стратегического планирования

В целях организации межведомственного взаимодействия при разработке, корректировке документов стратегического планирования рекомендуется создать рабочую группу по стратегическому планированию.

Рабочая группа является совещательным органом. Решения рабочей группы должны оформляться протоколом и являться обязательными для исполнения ответственными исполнителями, соисполнителями разработки, корректировки документов стратегического планирования.

Организационно-техническое обеспечение деятельности рабочей группы осуществляется органами местного самоуправления.

Задачами рабочей группы являются сбор, рассмотрение предложений по разработке, корректировке документов стратегического планирования и выработка согласованной позиции органов местного самоуправления.

Общественное обсуждение проектов документов стратегического планирования

Проекты документов стратегического планирования муниципального уровня должны быть вынесены на общественное обсуждение с учетом требований законодательства Российской Федерации и Ленинградской области.

Общественное обсуждение проводится с привлечением к участию в нем представителей профессиональных и социальных групп, в том числе лиц, права и законные интересы которых затрагивает или может затронуть решение, проект которого выносится на общественное обсуждение.

В целях обеспечения открытости и доступности информации об основных положениях документов стратегического планирования их проекты следует размещать на официальном сайте органа, ответственного за разработку документа стратегического планирования, администрации муниципального образования, а также на общедоступном информационном ресурсе стратегического планирования в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Общественное обсуждение проводится публично и открыто. Извещение о проведении общественных обсуждений подлежит размещению в средствах массовой информации с указанием электронного адреса в сети Интернет, дат начала и окончания приема предложений, официального адреса электронной почты, по которому направляются в электронной форме замечания и предложения представителей общественности, контактного лица, которое фиксирует поступающие замечания и предложения и дает необходимые пояснения.

Сроки общественного обсуждения проектов документов стратегического планирования на официальном сайте администрации муниципального образования начинаются со дня размещения проекта на сайте и составляют не менее 10 календарных дней.

Информация, полученная в ходе общественного обсуждения проектов документов стратегического планирования, носит рекомендательный характер. Ответственный исполнитель анализирует замечания и/или предложения, поступившие в рамках общественного обсуждения, принимает решение о целесообразности, обоснованности и возможности их учета, и в случае необходимости дорабатывает проекты документов стратегического планирования.

Итоги общественного обсуждения проектов документов стратегического планирования (протокол) подлежат размещению на официальном сайте администрации муниципального образования и должны быть доступны на нем в течение пяти рабочих дней со дня их размещения.

Мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования

В целях повышения эффективности функционирования системы стратегического планирования, осуществляемого на основе комплексной оценки основных социально-экономических и финансовых показателей, содержащихся в документах стратегического планирования, а также повышения эффективности деятельности участников стратегического планирования по достижению в установленные сроки запланированных показателей социально-экономического развития муниципального образования следует на постоянной основе осуществлять мониторинг реализации документов стратегического планирования муниципального образования.

Порядок осуществления мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования муниципального образования и подготовки документов, в которых отражаются результаты мониторинга реализации документов стратегического планирования, определяется муниципальными нормативными правовыми актами.

В соответствии со статьей 42 Федерального закона № 172-ФЗ результаты мониторинга реализации документов стратегического планирования на муниципальном уровне должны быть отражены в ежегодных отчетах главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах своей деятельности либо о деятельности местной администрации, сводных годовых докладах о ходе реализации и об оценке эффективности реализации муниципальных программ.

В целях обеспечения открытости и доступности информации о деятельности органов местного самоуправления документы, в которых отражаются результаты мониторинга реализации документов стратегического планирования муниципального образования размещать на официальном сайте администрации муниципального образования и общедоступном информационном ресурсе стратегического планирования Ленинградской области в сети «Интернет».

Обеспечение согласованности документов стратегического и территориального планирования

Взаимосвязь документов стратегического и территориального планирования представляет собой ключевой инструмент управления комплексным развитием территории и создает пространственно-территориальную основу для реализации стратегий и программ развития, как муниципальных образований, так и региона в целом.

С учетом требований п. 5 статьи 9 «Градостроительного кодекса Российской Федерации» от 29.12.2004 № 190-ФЗ рекомендуется подготовку документов территориального планирования муниципальных образований осуществлять на основании документов стратегического планирования, принятых на уровне Российской Федерации, Ленинградской области, а также документов стратегического планирования, утвержденных (одобренных) на уровне муниципального образования.

• СТРАТЕГИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ