Логика перехода

Приведенное выше размышление ясно показывает, что от искомой цели нас отделяет дистанция огромного размера. Продолжение модернизации сверху, решая локальные проблемы, будет лишь углублять фундаментальные противоречия, подрывать модернизационный потенциал страны и общества. Для модернизации снизу формируются социально-политические предпосылки, но еще нет достаточных концептуальных подходов и политических механизмов поддержки. Вполне правомерен вопрос о механизмах смены модернизационных подходов.

Прежде всего необходима расчистка проблемного поля, содержательная ревизия стратегических подходов на предмет их соответствия ориентирам демократической модернизации. В первую очередь это касается поддержки активности населения. Часто люди нуждаются лишь в создании стартовых условий, в первом толчке, с тем чтобы в дальнейшем уповать лишь на собственные силы, энергию и талант.

Уже сейчас очевидно, что такой анализ позволит увидеть крайнюю недостаточность механизмов поддержки социально уязвимых групп населения. Например, более активного применения заявительного принципа при оказании помощи нуждающимся. Принципа, стимулирующего их активность при защите собственных интересов.

Также станет еще яснее алогичность подходов, связанных с поддержкой технологических инноваций. В нашей стране немало коллективов с большим потенциалом. Казалось бы, именно их поддержка должна стать центром приложения усилий. Однако копируется индийская система (вполне разумная для страны, где потенциал еще только создается), избирается путь создания особых экономических зон на пустом месте.

Эти примеры показывают, что переход к модернизации снизу состоит из множества конкретных мер, объединенных общей логикой всестороннего стимулирования активности, поиска ее новых источников. Вполне очевидно, что главная проблема – механизмы отбора требуемых мер.

При этом скомпрометировать новый курс легче легкого. Достаточно отдать дело в руки имеющегося государства. Наше современное государство заточено под модернизацию сверху. Вся властная вертикаль настроена на доведение до исполнителей спускаемых сверху задач, на контроль над их исполнением. Но почти не видно озабоченности слабой поддержкой инициатив снизу.

Такое положение обусловлено не только длительной модернизационной традицией, но и тем, что вертикаль власти является источником социального статуса отечественных чиновников, при отсутствии иных (зарплата, уважение в обществе и т.п.) статусных признаков. Складывается довольно прочный социальный механизм, при котором государственные структуры готовы имплантировать отдельные методические элементы, повышающие локальную эффективность, но совершенно не готовы к смене принципов модернизации.

Вполне очевидно, что подобная вполне органичная социальная система не может быть просто разрушена. Это мы проходили. Дефицит легальной власти заполняется неформальными институтами – криминальными разборками, коррупционным беспределом, социальным распадом. Значит, выход один – запуск социальных технологий эволюции государственной системы управления, ориентированной на смену парадигмы модернизации, модернизации снизу.

Исходный пункт – постановка качественно новых задач перед государственной системой управления. Это станет моментом истины. Неспособность соответствовать будет вышибать «слабые» звенья, разрывать фронт сопротивления реформам. Одновременно конкуренция, появление новых элементов госуправления будут создавать «очаги поддержки», расширять фронт перемен.

Нужны новые задачи, точнее, даже не новые задачи, а осмысленная реализация уже поставленной властью задачи переориентации государственной машины на управление по конечным результатам.

Однако нужно оценить злую иронию происходящего. Вся государственная машина трудится над разработкой соответствующих критериев. Но заклятие Черномырдина действует вовсю. Достаточно проанализировать проект соответствующих критериев, чтобы увидеть знаменательное сходство большинства их с показателями до боли знакомыми – госплановскими Методическими указаниями по разработке перспективных планов научно-технического и социально-экономического развития СССР. Часть из этих показателей откамуфлировали, но существо осталось прежним.

Дело здесь не в нерадивости чиновников. Корень в самом механизме постановки цели и соответственно критериев ее достижения. Вместо проблемного общесоциального подхода преобладает ведомственный взгляд.

Например, вполне очевидно, что рост продолжительности жизни населения в наших конкретных условиях связан с кардинальным снижением алкоголизма. На сей счет имеется четкое доказательство. Скачок в росте продолжительности жизни в нашей стране пришелся на период горбачевской борьбы с пьянством. Но эта многоуровневая проблема трудно сопрягается с задачами ведомства, отвечающего за здравоохранение. Тогда большая социальная проблема подменяется рядом ведомственных задач, сумма которых не решает общей проблемы. Как говорится, ищут не там, где потеряли, а под фонарем.

Другой пример, показывающий разницу между привычным «сетевым» подходом и проблемным. Долгое время ставилась задача обеспечения сирот местами в детских домах. Но как только во главу угла была поставлена проблема социализации таких детей, подготовки их к самостоятельной жизни, то сразу же в поле зрения власти попали региональные эксперименты. Там семьям, готовым усыновить сирот или взять их на попечение, выделяли часть соответствующих бюджетных средств. Результат – ликвидация детских домов в этих регионах и вдобавок экономия бюджетных расходов. Главное же – благоприятные условия воспитания детей, решение крупной социальной проблемы.

Как только цель преобразований берется не из догматической теории, а из содержательного анализа социальной, экономической и научно-технической проблемы, сразу же меняются подходы к ее достижению. Административный подход оказывается малопродуктивным. На авансцену выходят социальные технологии. Здесь раздолье для проектного метода. Сегодняшние же попытки встроить проектный метод – «яркая заплата» на рубище власти безапелляционных указаний.

Проблемный подход к определению задач государства меняет само отношение последнего к содержанию управления. Министерства должны будут сосредоточиться на выявлении насущных проблем, анализе альтернатив, поиске приоритетных решений. Это должны быть подлинные альтернативы, выбор между которыми и составляет сущность стратегического управления. Тогда и Основные направления, принимаемые правительством, перестанут быть перечислением через запятую всех благородных устремлений, а станут выражением реальных противоречий развития страны, выбором национальных приоритетов.

Ясная формулировка приоритетов позволяет сфокусировать инициативу «низов» на их решении. Кардинально должно возрасти значение различного рода конкурсов и грантов, выделяемых на поиск решений приоритетных задач. Важным критерием деятельности исполнительных органов должны стать поддержка разного рода инициатив и новаций, их обобщение и рекомендации к широкому использованию.

Так появляется шанс преодолеть глубокую оторванность процесса управления от жизненных реалий, от нужд страны и общества.

Проблемный, общесоциальный подход связан с преодолением еще одной нашей детской болезни – боязни издержек. Достаточно кому-то сказать о возможности негативных последствий, и вопрос дальше не обсуждается. Появилась даже ловкая бюрократическая игра. Если хотят «задробить» какое-либо предложение, сразу же указывают на возможность коррупции.

Вменяемому эксперту ясно, что любой разумный проект связан как с позитивными результатами, так и с издержками. Неумение соизмерять выгоды и издержки приводит либо к топтанию на месте, отказу от многих перспективных проектов, либо к изначальному утаиванию возможных негативов, затаптыванию тех, кто с ними «вылезает». Нужно ясно осознавать эту проблему и не заметать пыль под ковер, а быстро нарабатывать методы сопоставления выгод и издержек предлагаемых проектов.

Императивом, реализующим принцип справедливости, должно быть сопоставление положения получателей выгод и слоев, несущих бремя издержек, с тем чтобы обеспечить последним приемлемые компенсации. Собственно, одно из преимуществ демократической модернизации состоит в том, что здесь возможны открытый диалог и реализация справедливых процедур, обеспечивающих баланс выгод и издержек. Отсутствие такой работы стало источником социальных напряжений при «монетизации льгот» и сильно сказывается сегодня, при проведении муниципальной реформы.

Переход государства к проблемной постановке критериев его деятельности – необходимое условие для трансформации системы управления, ориентированной на задачи демократической модернизации. Но кто у нас способен провести такую работу?

Люди, безусловно, есть. За последние годы накоплен немалый опыт проблемного подхода в бизнесе, на региональном и местном уровнях. Проблема, скорее, в том, как привлечь этих людей к анализу конечных результатов государственной деятельности. Здесь не сработают рутинные формы. Результаты либо игнорируют, либо извратят до неузнаваемости.

Прямой резон воспользоваться иноземным опытом. Создать президентскую комиссию по данному вопросу. Важно только избежать привычных номенклатурных подходов. Одновременно хорошо бы, чтобы Российский гуманитарный научный фонд выделил крупные гранты по этой проблематике. Сопоставление результатов разных коллективов, подготовка итогового доклада президентской комиссии сильно продвинет наше государство к самоосмыслению, сдвинет с мертвой точки переход к решению задач демократической модернизации.