Тема 2. Системный подход к изучению и упорядочению общественного феномена – парадигма мышления управленца

1. Система как общефилософское понятие.

2. Понятие системы государственного и муниципального управления.

3. Специфика организации системы государственного и муниципального управления.

4. Закономерности функционирования и развития системы государственного и муниципального управления.

5. Принципы функционирования и развития системы государственного и муниципального управления.

6. Универсальные методы управления в системе государственного и муниципального управления.

1. Система как общефилософское понятие [1].

Ныне известно, до 40 определений понятия «система»[2].

Система — термин, который зачастую переводят с греческого как целое, состоящее из частей, совокупность взаимосвязанных элемен­тов.

«Организационное целое оказалось на самом деле практически больше простой суммы своих составных частей».

Организовать людей — значит, сгруппировать во имя какой-то цели, координиро­вать и регулировать их действия в духе целесообразности единства[3].

Система как целостность приобретает новые свойства, не содержащиеся в образующих ее элементах.

Система — определенное множество взаи­мосвязанных компонентов (подсистем), образующих устойчивое един­ство, целостность, обладающую интегральными свойствами и законо­мерностями, сфокусированным, системным качеством.

Любая система — глобальная и простейшая, социальная, техниче­ская или биологическая — имеет общие сущностные характеристики:

1. Система существует в окружающей ее среде (внешней среде) и проявляется (функционирует), лишь взаимодействуя, связуясь с ней, адаптируясь во внешней среде, приспосабливаясь, реагируя на изменения, которые происходят во внешней среде. «Открытость» сис­темы внешней среде во многом обеспечивает гомеостазис — способ­ность системы сохранять и поддерживать свои качественные парамет­ры в процессе приспособления к изменениям во внешней среде.

2. Система состоит из элементов, компонентов, подсистем (систе­мообразующих составляющих). Каждый из этих элементов является относительно самостоятельным, может быть одновременно элементом другой системы — более высокого порядка и, напротив, может содер­жать в себе систему более низкого порядка, и элементы в системе так
связаны между собой, что если изменить один элемент, то изменится вся совокупность — в этом отличие системы от конгломерата (толпа — не система). Элементом будем рассматривать часть компонента, т. е. более мел­кую структурную единицу, которая не влияет существенным образом на качество системы в целом.

3. Система образуется не от суммы элементов, а от целостности, когда отношения между составляющими элементами образуют интегративное качество (лат.integratio— объединение в целое каких-либо частей, обеспечивающее новое качество). Именно степень интегративности (взаимопроникновения) обеспечивает целостность (город — не сумма домов).

Целостность как результирующая взаимосвязи и взаимодействия всех элементов — компонентов и уровней, обеспечивает устойчивость и качественную определенность системы.

4. Все системы не являются неизменными. Им присущи внутренние противоречия, они подвергаются внешним воздействиям, пережи­вают периоды зарождения, становления, расцвета, упадка, старения, изнашивания, гибели. Таким образом, обязательный признак любой системы — ее существование во времени и пространстве.

5. Каждая система характеризуется тем, что имеет свое предна­значение, вы­полняет определенную функцию, т. е. вид воздействия, способы реа­лизации своего предназначения.

6.. Каждая система структурно оформлена. Структура системы — ее внутреннее строение, отражающее взаи­морасположение и взаимосвязь системообразующих компонентов; это организация целостности системы.

2. Понятие системы государственного и муниципального управления [4]

Государственное и муниципальное управление как любое общест­венное явление имеет свою статику и динамику.

Статика данного явления — это органы и учреждения, должно­сти и персонал субъекта управления, органа публичной власти и ап­парата управления на государственном и муниципальном уровнях; правовые нормы и индивидуальные управленческие решения, техни­ческие средства и информация в управлении и т. п.

Динамика — это сам процесс управляющего воздействия: практи­ческая функциональная деятельность и отношения, многоаспектные связи по вертикали и горизонтали управления, взаимодействиг субъектов самоуправления, должностных лиц, работников органон власти и управления, реализующих в совокупности действий (актов) функции управления.

Статика отражает момент организации государственного и муниципального управления как системы, динамика — ее функционирование во времени и пространстве, т. е. реализацию системы.

Только системность госуправления может придать ему необходимую согласованность, ко­ординацию, субординацию, целеустремленность, рациональность, эф­фективность. Государственное и муниципальное управление именно как организованная целостность должно быть адекватно осмыслено управленцами.

Системный подход к изучению и организации государственного и муниципального управления позволяет представить их как функ­ционирование нескольких сложных социальных систем:

— система управляющая — государство как определяющий субъ­ект управления, местное сообщество как его первичное звено;

— система управляемая — компоненты общества, подверженные государственному и муниципальному воздействию как объекты управ­ления;

система взаимодействия — различные институты государства и общества, реализующие связи: прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и проч.

СГМУ имеет два взаимосвязанных аспекта.

В первом случае категория является средством сис­темного анализа государственного управления — система государственного управления представляет собой некоторое теоретическое построение, инструмент, позволяю­щий выявлять и описывать системные свойства различных явлений в сфере управления. Она применима к лю­бому относительно целостному политико-правовому образованию; государству, госвласти, госоргану и т.д.

Второй аспект систе­мы — реальный сложный механизм формирования и функционирова­ния госвласти и управления, включающий объективно существующие компоненты (организационные структуры, нормы, отношения, ком­муникации).

3. Специфика системы государственно-административного управления [5]

Выделим шесть подсистем ГМУ:

1) Институциональная подсистема, т.е. совокупность органов пуб­личного административного управления и должностей в штатном расписании государственных и муниципальных учреждениях власти,
создаваемых на основе законов, указов Президента, постановлений Правительства РФ и администрации соответствующих уровней управления, — это административный аппарат, гражданская служба,
обеспечивающая функции институтов государственной и муници­пальной власти.

Изучение институциональной подсистемы позволяет понять, кто конкретно полномочен и реализует исполнительную власть, доводит все решения государства до осуществления.

2) Нормативно-правовая подсистема — это совокупность норм адми­нистративного и конституционного права, на основе которых строит­ся и функционирует институциональная подсистема.

3) Коммуникативная подсистема – пре­обладание неравновесных, субъектно-объектных, субординационных отношени й в системе связей и взаимодействия государственных учре­ждений, «должностных лиц», хотя, существуют и неофициальные (деловые и неформальные) отношения.

4) Функционально-структурная подсистема — г осударственные учреждения в своих управленческих функциях различаются по предмету (содержанию), объему, методам воздействия.

5) Кадровая подсистема.

6) П рофессионально-культурная подсистема – культура общения, культура принятия реше­ний (технологизаци и управления), мотивационная, информационная культура и т. д.

Итак, еще раз отметим, что:

— государственные органы образуют каркас всего здания, институциональной структуры системы государственного управления;

— правовые нормы регулируют государственно-управленческие действия в рамках существующей (стационарной) системы государст­венно-административного управления;

— отношения в системе административного управления представ­ляют собой структурную основу вертикальных и горизонтальных связей между государственными органами управления;

— правовая культура, правовое сознание опосредуют процесс созания и воспроизводства всех остальных частей системы управления. В целом все компоненты взаимосвязаны, взаимообусловлены и в своей совокупности, интегративности представляют единую динамиче­скую целостность.

СУЩНОСТНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Причины и факторы, определяющие усиление роли государства, его активного участия в общественных процессах:

— развитие конкуренции. При отсутствии государственного регу­лирования на рынке неизбежно возникает монополия и нарушается принцип равных экономических возможностей, что ведет к застою и отставанию в экономике;

— изменения в социальной структуре общества, что выражается в демографических сдвигах — росте численности пожилых людей, уг­лублении социального неравенства. Государство вынуждено распреде­лять и перераспределять общественные ценности, чтобы избежать критического социального расслоения и обеспечить стабильное разви­тие общества;

— возрастание потребностей в государственной поддержке науке, культуре, образованию. Переход к информационному обществу воз­можен только на базе высоких технологий, создание которых требует
больших затрат, не приносит сиюминутной прибыли и потому не вы­зывает интереса у частных инвесторов;

— сокращение (а порой истощение) природных ресурсов диктует задачу государственного регулирования их использования и направле­ния в первую очередь на решение общенациональных проблем;

— ухудшение экологической ситуации требует больших затрат из государственного бюджета и принятия решений общенационального характера;

— возрастание числа различных видов и форм антисоциальной, криминальной деятельности вынуждает государство содержать значи­тельный репрессивный аппарат для борьбы с преступностью, терро­ризмом, наркобизнесом.

4. Закономерности функционирования и развития системы государственно-административного управления [6]:

1) Полезность – результаты управляющего воздействия обладают полезностью не сами по себе, а лишь по отношению к человеку (экономика должна быть социальной).

2) Система управляющая — это опорная система.

3) СГМУ – вероятностная система. В отличие от детерминированных, с точ­ёно определенным результатом взаимодействия их компонентов, последние в вероятностных системах могут взаимодействовать в неопределенном количестве вариантов, а воздействия извне приводят к неограниченному количеству реакций.

4) Предвидение. Управлять означает предвидеть, делать выбор. Но выбор следует делать только из тех вариантов, которые объективно существуют или заложены в данной ситуации. Более того, выбор следует делать тогда, когда эти варианты определились и сложились.

5) Последствия. Каждое событие следует рассматривать как процесс, составной частью которого являются последствия соответствующей продолжи­тельности. При этом неважно, помним ли мы в каждый данный мо­мент о значимом событии и его результатах.

6) Проявление синергетического эффекта в управлении. Несоответствие между поведением системы
управления в целом и поведением ее отдельных подсистем, элемен­тов, можно назвать системным противоречием. Возникающий фено­мен «наоборот» связан с таким удивительным свойством политики и администрирования, когда результат многих управленческих дейст­вий оказывается обычно прямо противоположным цели этих дейст­вий («хотели, как лучше, а вышло, как всегда»).

«Синергетика» — с этим термином связано изучение специфиче­ских особенностей процессов самоорганизации, свойственных детер­минированным системам.

Система государственного управле­ния — одна из благодатных областей нового синергетического прочте­ния, здесь постоянно происходит столкновение необходимых и слу­чайных явлений, факторов, возникает множество нестабильных, неустойчивых процессов, действуют синергетически неравновесные социальные институты.

7) «Изменяющаяся система». Для изменяющейся системы характерны: переход количественных изменений в качественные, противоборство с непре­допределенным исходом тенденций и сил, устойчивость и нестабиль­ность в развитии, линейность и нелинейность, проявление критиче­ской массы.

8) Стабильность определенной сте­пени, без которой она не может функционировать, быть обществен­но полезной.

Достаточно взвешенным представляется понимание стабильности как устойчивого состояния системы, позволяющего ей эффективно функционировать и развиваться в условиях внешних и внутренних воз­действий (изменений).

9) Взаимодействие со сре­дой: приспособление системы к внешней среде, приспособление внешней среды к системе управления, противостояние.

10) Управленче­ские решения и действия. Главным результатом функционирования системы государственного управле­ния, создающим эффект на «выходе» системы, являются управленче­ские решения и действия.

Целесообразно особо выде­лить специфические закономерности функционирования и развития муниципального управления:

• расширение самоуправленческих начал как главного условия, резерва самореализации местным сообществом своего потенциала;

• опора на стратегическое управление и планирование, адекват­ное специфике муниципального образования, его культурной, эконо­мической, территориальной (географической), конфессионной, на­циональной и другим характеристикам;

• природообразное воспроизводство жизненных сил местного со­общества и каждого жителя на основе целостного и эффективного (экономичного) использования местных ресурсов [7].

5. Принципы функционирования и развития системы государственного и муниципального управления [8]

Принципы государственного и муниципального управления — это осознанные закономерности, принявшие форму руководящей идеи, правил, норм и служащие важным социальным ориентиром в управлении.

Социально-политические принципы и организационно-технологические принципы:

Социально-политические принципы отражают закономерности, которые определяются общественно-политическими целями управления, предназначением, ролью в обществе, миссией системы государственного и муниципального управления:

— соблюдение законности при верховенстве Конституции РФ;

— служение интересам гражданского общества и государства, обеспечение приоритета прав и свобод человека и гражданина;

— независимость государственных (и муниципальных) служащих от политических партий, общественных объединений, религиозных организаций, корпоративных интересов социальных групп и коммерческих структур, а также от интересов отдельных граждан Российской Федерации;

— ответственность органов и гражданских служащих перед законом в случае нарушения прав и законных интересов граждан Российской Федерации;

— гласность при осуществлении гражданской службы, открытость и подконтрольность гражданскому обществу;

— единство основных требований, предъявляемых на гражданской службе;

— равный доступ граждан Российской Федерации к государственной и муниципальной службе;

— профессионализм и компетентность служащих;

— должностная субординация при принятии и исполнении решений;

— стабильность службы на основе формирования публично-служебных отношений государственного служащего и государства, муниципального служащего и органов местного управления;

— социальная и правовая защищенность служащих;

— сбалансированность установленных для гражданских служащих
законодательных ограничений и предоставляемых им социальных га рантий;

— этичность поведения служащего, поддержание им авторитета гражданской службы и ее корпоративных основ.

Организационно-технологические принципы:

— сочетание демократизма, рыночных отношений и государст­венного регулирования экономики;

— единство политического, хозяйственного и общественного управления;

— сочетание материального и морального стимулирования служебно-трудовых отношений;

— научная обоснованность государственных и муниципальных структур управления;

— взаимодействие и координация трех уровней власти: федераль­ного, субъектов Российской Федерации, муниципального;

— оперативность принятия государственных и муниципальных управленческих решений;

— обязательность обеспечения обратной связи государственных, муниципальных структур и населения;

— экономичность и эффективность;

— преемственность, взаимоувязка и согласованность принимае­мых государственных и муниципальных решений.

6. Универсальные методы управления в системе государственного и муниципального управления [9]

Метод означает способ, образ действий, путь, ведущий к цели.

Метод управления – есть способ организующего воз­действия субъекта управления на управляемую систему или конкретный объект управления, с помощью которого достигаются цели, решаются поставленные задачи. Когда мы говорим об организующем воздействии, то имеем в виду широкий смысл этого слова, т. е. руководящее, сти­мулирующее, контролирующее и другого характера воздействие. При этом конкретное содержание метода управления может быть установ­лено лишь в связи с конкретным объектом его приложения.

Искусство управленца заключается в том, чтобы в каждой кон­кретной ситуации сделать акцент на наиболее действенных методах.