Вопрос 2. Источники законодательства о рекламе

Статья 4 «Законодательство Российской Федерации о рекламе» Федерального закона «О рекламе» устанавливает, что законодательство о рекламе состоит из настоящего Федерального закона и принятых в соответствии с ним федеральных законов. Также предусмотрена возможность подзаконного регулирования на федеральном уровне. Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы, могут регулироваться указами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Толкование данной нормы позволяет заключить, что законодательство о рекламе относится к предмету ведения Российской Федерации. Однако эта проблема вызвала оживленную дискуссию, разрешать которую пришлось Конституционному Суду РФ. Поводом явились запросы Законодательного собрания Омской области и Московской городской Думы о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона «О рекламе» от 18 июля 1995 года. Этот пример является актуальным и во многом показательным, так как содержательно статья 3 Федерального закона «О рекламе» от 18 июля 1995 года аналогична статье 4 Федерального закона «О рекламе» от 13 марта 2006 года. Основанием к рассмотрению дела явилась неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли эти положения закона Конституции РФ.

Конституционный Суд Российской Федерации признал статью 3 Федерального закона «О рекламе» соответствующей Конституции Российской Федерации. Логика решения заключалась в признании отношений, возникающих в процессе рекламы, гражданско-правовыми, а следовательно, не относящимися к ведению субъектов Российской Федерации, которые соответственно не вправе осуществлять свое собственное регулирование в этой сфере.

Вместе с тем, было отмечено, что рекламная деятельность является объектом комплексного нормативного правового регулирования. Если те или иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданско-правовых отношений, не относятся к основам единого рынка, то есть не являются предметом ведения Российской Федерации, субъекты Федерации могут осуществлять их законодательное регулирование в рамках, определенных Конституцией России. Так, например, органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать вопросы местного значения, связанные с особенностями распространения наружной рекламы, поскольку они затрагивают правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью[8].

Наличие постановления Конституционного Суда РФ по этому вопросу во многом позволило разрядить (нормализовать) возникшую спорную ситуацию. Вместе с тем, каждая из сторон спора, как органы власти Федерации (Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства[9]), так и органы власти субъектов Федерации полагали, что подобное решение ограничивает их правомочия в области рекламы.

Неоднозначность ситуации вызвала особое мнение судьи Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькина (в настоящее время Председателя Конституционного Суда РФ). Он полагает, что отношения в области рекламы регулируются нормами гражданского, административного, финансового и других отраслей права и по этой причине являются предметом ведения (регулирования) как Федерации, так и ее субъектов. Аргументация позиции В.Д. Зорькина представляется нам весьма взвешенной, обстоятельной и практически оправданной.

Как известно, постановление Конституционного Суда является окончательным, не подлежит обжалованию и действует непосредственно. Так говорится в статье 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Однако это не исключает обсуждения и критики постановлений Конституционного Суда, что вскоре и последовало.

Основываясь на решении Конституционного Суда, субъекты Федерации активно включились в нормотворческую деятельность. Рост количества наружной рекламы в крупных городах России детерминировал расширение ее правовой регламентации. С течением времени вновь стали возникать спорные ситуации вокруг права субъектов Федерации осуществлять правовое регулирование наружной рекламы. Вызывает интерес позиция Верховного Суда РФ в этом вопросе. Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ 14 января 2009 года была признана недействующей статья 8.6 Кодекса г. Москвы об административных правонарушениях, предусматривающая ответственность за установку объектов наружной рекламы и информации без оформления разрешительной документации и проведения технической экспертизы[10]. Ссылаясь на постановление Конституционного Суда РФ от 4 марта 1997 года «По делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года “О рекламе”», признавшее отношения в сфере рекламы гражданско-правовыми, Судебная коллегия пришла к выводу о недопустимости нормотворческой деятельности субъектов Федерации в этой сфере. Логика этого решения состояла в том, что законодательство о рекламе, регулирующее гражданско-правовые отношения в сфере рекламной деятельности, не может находиться ни в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, ни в ведении субъектов Российской Федерации, поэтому субъект Российской Федерации не вправе осуществлять собственное правовое регулирование в этой сфере. Данное решение в перспективе непременно вызовет споры и критические замечания, ведь в том же постановлении Конституционного Суда утверждалось, что рекламная деятельность является объектом комплексного нормативного правового регулирования.

Содержательная тождественность статьи 3 Федерального закона «О рекламе» от 18 июля 1995 года и статьи 4 Федерального закона «О рекламе» от 13 марта 2006 года свидетельствует о неизменности позиции законодателя в вопросе разграничения полномочий. Отсюда можно сделать вывод о том, что противостояние федеральной и региональной властей в области законодательства о рекламе не завершено. Очевидно, что новых судебных разбирательств по этому вопросу в перспективе не избежать.