Понятие административного процесса: юрисдикционная и управленческая теории

Административный процесс (административное производство) - это урегулированная нормами административно-процессуального права деятельность уполномоченных органов и лиц по возбуждению, рассмотрению и разрешению административных дел, включая:

· лицензионно-разрешительное производство;

· регистрационное производство;

· производство по принятию правовых актов управления;

· производство по делам о поощрении;

· производство по делам о дисциплинарных проступках;

· производство по обращениям (предложениям, заявлениям и жалобам) граждан;

· производство по делам об административных правонарушениях;

· процедуру трехстороннего разрешения административно-правовых споров (то есть споров, вытекающих из властных отношений) в любом органе государства и при любом способе организации такого рассмотрения (эти способы будут составлять разновидности административного процесса)

Основу «юрисдикционной» концепции составляют следующие положения.

1. По мнению Н.Г.Салищевой, административный процесс -особый вид исполнительной и распорядительной деятельности, связанной непосредственно с возможностью реализации в принудительном порядке соответствующих административно-правовых актов, определяющих права и обязанности участников материального административного отношения.

2. Характерная особенность рассматриваемой концепции состоит в признании тождественности понятия административного процесса содержанию понятий «гражданский процесс» и «уголовный процесс». По мнению сторонников этой концепции, процесс, как гражданский, так и уголовный, является способом обеспечения обязательности норм материального права и применения мер воздействия (принуждения) по отношению к лицам, нарушающим правовые нормы.

3. Концепция юрисдикционного понимания административного процесса, оперируя понятиями «процесс» и «производство», вкладывает прямо противоположный смысл в их соотношение. В такой интерпретации административное производство оказывается явлением более широким, нежели процесс.

Административное производство охватывает все стороны деятельности аппарата государственного управления, широкий круг общественных отношений в области государственного управления. По своему содержанию административное производство делится на несколько видов, отличающихся один от другого своими особенностями. В связи с этим предлагается различать:

а) производство, связанное с осуществлением задач внутренней организации аппарата управления;

б) производство, опосредующее взаимоотношения данного государственного органа с другими государственными органами, учреждениями и предприятиями;

в) производство, связанное с отношениями между гражданами или общественными организациями и исполнительно-распорядительными органами.

4. И еще одна «несущая конструкция» рассматриваемой концепции административного процесса, связанная с определением места и роли административно-процессуальных норм. Если, как было отмечено, административное производство — наиболее широкая часть государственной управленческой деятельности регулируется хотя и специфической, но группой материальных норм административного права, то процессуальным нормам отведено регулирование лишь рассмотрения споров и применения мер принуждения органами государственного управления. Что же касается споров, то, как признает Н.Г.Салищева, «в сфере исполнительной и распорядительной деятельности споры между сторонами административно-правовых отношений составляют незначительное число всех дел, разрешаемых аппаратом управления»[24].

Следовательно, основная сфера действия административно-процессуальных норм охватывает в сущности лишь область применения мер административного принуждения, прежде всего и главным образом административных взысканий.

Для «управленческой» концепции административного процесса принципиальное значение имеет положение, сформулированное В.М.Горшеневым, который подчеркнул, что «сведение назначения (функции) административного процесса и процессуальных норм, его регламентирующих, только лишь к выполнению юрисдикционных задач совсем не сообразуется с общим назначением такой крупнейшей отрасли социалистического права, как административное право в частности и социалистического правового регулирования вообще, в которых принудительные и охранительные задачи имеют дополнительный, фрагментарный характер... Забвение этого бесспорного факта может привести к выводу о том, что только юрисдикционная деятельность нуждается в строгих процессуальных формах реализации норм материального права и только она должна быть урегулирована определенными процессуальными правилами, а деятельность органов государства по рассмотрению и разрешению многообразных индивидуальных дел положительного характера в такой процедурной регламентации не нуждается и процессуальных норм не требует и, следовательно, требования высокой организованности здесь не имеют принципиального значения. Ошибочность такого вывода очевидна».

Краткая характеристика основных положений «управленческой» концепции административного процесса:

1. Административный процесс — это юридическая форма реализации такой ветви единой государственной власти, как исполнительная власть. Следовательно, административный процесс имеет ярко выраженную юридически управленческую природу.

2. На административный процесс в полной мере распространяется и такое общекатегориальное свойство, как динамичность, означающая, что этот вид процесса реализуется прежде всего и главным образом органами исполнительной власти всех уровней, а также в некоторых случаях, предусмотренных законодательством, и другими субъектами.

3. Административный процесс — это деятельность не только государственно-властная, но и юридическая. Причем юридическая составляющая административного процесса (как и других видов процесса) охватывает как содержание названной государственно-властной деятельности, так и ее результаты. Поэтому правовая природа административного процесса выражается в его специальном назначении, состоящем в обеспечении реализации материальных норм российского права. Весьма характерно, что административный процесс связан с реализацией норм не только материального административного права, но и многих других материальных отраслей. В этом плане, по широте сферы «обслуживания» потребностей материальных норм соответствующих отраслей, административный процесс, несомненно, стоит в одном ряду с процессом гражданским.

4. Как деятельность юридическая, административный процесс наряду с другими видами процесса объективно нуждается в «собственном» регулировании, что обеспечивается с помощью административно-процессуальных норм. Практически дело обстоит таким образом, что центр тяжести правового регулирования административного процесса связан с производствами, которые объединяет этот вид процесса. Вместе с тем определенные группы административно-процессуальных норм регулируют общие, так сказать, магистральные свойства административного процесса в целом.

5. Юридическая природа административного процесса (как и других видов процесса) проявляется в том, что административный процесс — это не только урегулированный правом порядок осуществления определенных процедур исполнительной власти по правовому разрешению широкого спектра индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления, но это такая деятельность, в ходе осуществления которой возникают многочисленные правовые отношения, регулируемые административно-процессуальными нормами и приобретающие в связи с этим характер административно-процессуальных правоотношений.