Понятие муниципального образования. Основные признаки

Закон 1995 г. содержал развернутое определение муници­пального образования. Это городское, сельское поселение, не­сколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муници­пальная собственность, местный бюджет и выборные (предста­вительные) органы. Названные особенности в совокупности с уставом муниципального образования составляли главные при­знаки самоуправляющейся единицы. Закон 2003 г. определяет муниципальное образование как городское или сельское посе­ление, муниципальный район, городской округ либо внутриго­родскую территорию города федерального значения (ст. 2).

В Законе 2003 г. содержатся подробные характеристики — опи­сания муниципальных образований общего типа: городских и сельских поселений; муниципальных районов; городских округов.

Называются также муниципальные образования, принадле­жащие к группе специального типа: внутригородские террито­рии городов федерального значения; закрытые административ­но-территориальные образования; города-наукограды; пригра­ничные территории.

Приведем определения муниципальных образований общего типа.

Сельское поселение представляет собой один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунк­тов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и т. д.).

Городское поселение — это город или поселок с прилегаю­щей территорией. В составе городского поселения могут нахо­диться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями (муниципальными образованиями). Численность жителей в таких сельских населенных пунктах должна состав­лять, как правило, менее 1 тыс. человек.

Муниципальный район — несколько поселений или поселений и межселенных территорий (вне границ поселений), объединен­ных общей территорией, в границах которой местное самоуправ­ление осуществляется в целях решения вопросов местного значе­ния межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через местные органы, которые также выполняют отдель­ные государственные полномочия. «Муниципальный район, — поясняет Д. Н. Козак, возглавлявший специальную комиссию по разработке проекта Закона 2003 г., — это современный сельский район, объединяющий в любом случае несколько сельских и го­родских муниципальных образований для решения межмуници­пальных задач»'.

Городской округ — это не входящее в состав муниципального района городское поселение, органы власти которого осуществ­ляют полномочия по решению вопросов местного значения как поселения, так и муниципального района. Кроме того, городской округ выполняет возложенные на него государством отдельные полномочия. Невхождение в состав муниципального района — не единственное требование к организации городского округа. Во внимание принимаются условия для самостоятельного реше­ния вопросов местного значения и переданных государственных полномочий. Очевидно, что городской округ — довольно круп­ное городское поселение, способное справиться как с собствен­ными задачами, так и с делегированными функциями. Согласно ч. 2 ст. 11 Закона 2003 г. наделение городского поселения стату­сом городского округа осуществляется законом субъекта Федера­ции при наличии сложившейся социальной, транспортной и-иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного ре­шения органами местного самоуправления городского поселе­ния вопросов местного значения и исполнения ими отдельных переданных государственных полномочий.

Внутри группы общего типа муниципальные образования разнятся между собой по нескольким основаниям. Одни из них организованы по поселенческому принципу, другие — по тер­риториальному. За поселениями закрепляются 22 вопроса мест­ного значения. Муниципальные районы располагают только 20 местными вопросами. В арсенале городских округов их 27. Городские и сельские поселения могут решать только вопросы местного значения. Предметы ведения муниципальных районов и городских округов помимо местных вопросов включают так­же отдельные государственные полномочия.

Что отличает муниципальные образования общего типа от территорий со специальным статусом? Первые представляют собой самое массовое звено муниципальных образований Рос­сийской Федерации. Вторые, напротив, единичны. Они скорее исключение из общего ряда самоуправляющихся территорий. Применительно к ним федеральный законодатель говорит об особенностях организации местного самоуправления в закры­тых административно-территоральных образованиях, городах-наукоградах и приграничных территориях, имея в виду что осо­бенности их статуса вызывают специфику реализации само­управленческих начал.

Несмотря на объективные показатели, отличающие террито­рии самоуправления по их размерам, численности и плотности населения, в правовом отношении они равны.