Противоречия в отношениях «центр-регионы». Конфликт федерализма

Нередко выстраивание централизованной федерации воспринимается экспертами как односторонняя победа Кремля над регионами. Взгляд на политику федерального центра «из регионов» позволяет лучше понять, насколькоэтот тезиссоответствует действительности. Исследования, проведенные автором этой статьи совместно с А. Чириковой (доктор социологических наук, Институт социологии РАН) в ряде регионов России (2000 – 2006 гг.), позволяют сделать ряд выводов.

1. Федеральной власти удалось внести существенные коррективы в систему отношений центра и регионов. Регионы лишились институциональных каналов представительства интересов, которые действовали в 90-е годы. А из отношений «центр – регионы» исчезли немногие элементы публичности, которые были им присущи в 90-е годы. Один из лучших примеров - назначение губернаторов, которое до сих пор происходило без общественного обсуждения. В какой-то степени это положение изменится в связи с введением нового принципа, на котором особенно настаивали региональные элиты, - выдвижением кандидатов на губернаторский пост от партии, победившей на региональных выборах. Сегодня во взаимодействии Кремля с регионами доминируют неформальные персональные договоренности, а в отношениях с сильными регионами сохраняется отработанная в 90-е годы «модель торга». В этой ситуации выигрывают те губернаторы, у которых имеется личный выход на президента. Все опрошенные нами представители региональной элиты констатировали: после 2000 г. борьба региональных лидеров за внимание к ним первого лица государства резко возросла.

2. «Президентская вертикаль»не разрушила вертикаль региональной власти. В современной России, параллельно с президентской, в каждом регионе существует собственная властная вертикаль. И в этом смысле политика централизации имела для губернаторов очевидные положительные последствия. В «путинской России» усилилась значимость административного ресурса, власть стала еще более иерархизированной. На региональном уровне от этого выигрывает губернатор, в подчинении которого находится местная исполнительная власть. Не случайно по мере реализации политики централизации в политических кругах была реанимирована идея о замене выборов мэров региональных столиц процедурой их назначения. Политика централизации не ликвидировала региональные авторитарные режимы. Однако региональным руководителям, чтобы сохранить власть, приходится отказываться от излишне откровенной региональной или национально-этнической идеологии [13;12].

3. В результате политики централизации главы регионов утратили традиционные ресурсы: сократились финансовые возможности регионов; казначейский порядок исполнения бюджета и другие формы контроля снизили возможности «гибкого» использования финансовых средств; в экономической жизни регионов все острее ощущается присутствие крупнейших российских интегрированных бизнес-групп, которые неподконтрольны региональным администрациям. Но при этом материалы исследований показывают, что ресурсы региональной власти не столько уменьшаются, сколько становятся иными. Важным условием сохранения влияния первых лиц регионов является их договороспособность - умение заключать альянсы со своими элитами. Договоренности губернаторов с региональной бизнес-элитой, парламентариями и фракциями законодательных собраний носят неформальный характер. В этой сфере, как и в области представительства интересов региона в федеральном центре, баланс между публичной и непубличной политикой сдвигается в сторону политики непубличной. Лучше всего эту мысль выразил один из участников исследования, заявивший, что региональная элита «искривит» вертикаль власти так, как ей будет удобно.

4. В России выстраивается политическая вертикаль. Регионы потеряли возможность создания региональных партий. По новому закону политическая партия может быть зарегистрирована лишь при условии, если она имеет отделения в половине субъектов федерации и численность членов не менее 50 тыс. человек. Большинство руководителей регионов вступили в партию власти - «Единую Россию» - и возглавляют списки партии в ходе выборов.

5. В условиях централизации отношения федерации и регионов стали более напряженными. Однако к появлению региональной фронды это не привело. Сами региональные элиты дают этому факту ряд объяснений. Во-первых, в современной России отсутствуют институты, способные интегрировать и объединить региональных лидеров. Во-вторых, представители региональных элит – люди прагматичные. В их среде распространено убеждение, что индивидуальный лоббизм эффективнее коллективного противостояния. В условиях, когда федеральный центр распределяет большую часть экономических ресурсов (в 2006 г. 60% налоговых поступлений концентрировались на федеральном уровне), будущее многих региональных проектов напрямую зависит от благорасположения московских чиновников. В-третьих, местные элиты адекватно оценивают свои возможности и понимают их несопоставимость с политическими, экономическими, силовыми и административными ресурсами федерального центра, а следовательно, и опасность публичного противостояния Москве. В-четвертых, важную роль в нежелании региональной элиты конфликтовать публично с центром играет высокий уровень доверия региональных элит лично к президенту РФ. В современной России личная преданность главе государства является важным фактором элитного консенсуса.

Изучение реального политического процесса убеждает в том, что, масштабная федеральная и политическая реформа, проведенная центром, имела далеко не однозначные политические последствия. Выведя региональных руководителей из большой политики, она еще более усилила их влияние на региональные процессы. Однако это не смогло полностью нейтрализовать неудовлетворенность региональных элит нынешним состоянием отношений двух уровней власти.