Федеральное законодательство о местном самоуправлении: общая характеристика и направление развития

Два основных законодательных акта, регулирующих вопросы местного самоуправления в Российской Федерации, - Конституция Российской Федерации и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” - рассмотрены в предыдущих разделах.

В целом состав федерального законодательства по вопросам местного самоуправления может быть определен только на основе этих двух актов, так как именно они устанавливают предметы ведения и полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления.

Всю систему федерального законодательства в области местного самоуправления можно разделить на два блока законодательных актов - собственно акты по вопросам местного самоуправления и акты, содержащие нормы муниципального права (отдельные положения, касающиеся местного самоуправления).

Формирование первого блока законов основывается на пункте “н” статьи 72 Конституции Российской Федерации, относящем к предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления. Из этого положения следует необходимость принятия соответствующего Федерального закона, что и было реализовано. Разработка и принятие других федеральных законов по вопросам местного самоуправления обуславливаются полномочиями органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления, установленными Федеральным законом с учетом предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Эти полномочия названы статьей 4 Федерального закона. В целях определения состава первого блока укажем лишь те из них, которые влекут принятие федеральных законов, прямо касающихся вопросов местного самоуправления:

регулирование порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность;

наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями Российской Федерации;

установление государственных минимальных социальных стандартов;

регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами;

обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях;

регулирование основ муниципальной службы.

Количество перечисленных вопросов и их формулировки не задают количество и наименование принимаемых законов. Следует говорить только о том, что названные вопросы подлежат регулированию федеральными законами.

Второй блок федеральных законов - законы, содержащие нормы муниципального права, - связан с предметами ведения местного самоуправления. В целом, вопросы местного значения можно рассматривать как выделенную часть общегосударственных вопросов. Поэтому решение вопросов местного значения может регулироваться федеральными законами в той мере, в какой эти вопросы входят в сферу регулирования со стороны федеральных органов государственной власти. Для ясности приведем несколько примеров.

Вопросами местного значения являются организация, содержание и развитие муниципальных учреждений основного общего образования. В то же время общие вопросы образования отнесены Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Очевидно, что деятельность органов местного самоуправления в сфере общего образования не может быть полностью выделена из решения общих вопросов образования. Поэтому федеральное законодательство, а в данном случае, и законодательство субъектов Российской Федерации по вопросам общего образования будет содержать нормы муниципального права, то есть определенным образом регулировать деятельность местного самоуправления в указанной сфере. Это можно отнести и к вопросам здравоохранения, культуры и многим другим.

Среди вопросов местного значения названа охрана общественного порядка. Как и в предыдущем случае, соответствующий вопрос - общественная безопасность - относится к предметам совместного ведения. Следовательно, деятельность муниципальных органов охраны общественного порядка будет осуществляться в рамках, заданных федеральным законом.

Отметим еще, как важнейший, вопрос участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях, а если несколько уже - осуществление муниципальными образованиями самостоятельной финансово-хозяйственной деятельности. Сфера хозяйственных отношений практически полностью регулируется Гражданским кодексом Российской Федерации и связанным с ним законодательством. Органы местного самоуправления ничем не выделяются среди других юридических лиц, разве что дополнительными ограничениями их хозяйственной деятельности, связанными с особенностями этих органов. Иначе говоря, их деятельность в гражданской сфере подлежит еще и специальному регулированию.

При внимательном изучении всего перечня вопросов местного значения выясняется, что каждый из них попадает в сферу законодательного регулирования или, как минимум, регулируется ведомственными нормативными актами.

Таким образом, к законодательству, содержащему нормы муниципального права может быть отнесено значительное количество федеральных законов и это нужно иметь ввиду по двум причинам. Во-первых, органы и должностные лица местного самоуправления должны располагать всей полнотой правовой информации и руководствоваться ею в своей деятельности. Во-вторых, законодатель в своей законотворческой работе должен исходить из принципа системного единства законодательства и разрабатывать “отраслевые” законы с учетом того, что в иерархии законов Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” занимает место одного из немногочисленных и основополагающих законов о системе власти в России, то есть о ее конституционном строе.