Межправительственные отношения и разрешение конфликтов

Несмотря на разные уровни осуществления политических полномочий в системе Европейского Союза, межправительственные отношения остаются важной частью управления в многоуровневых системах. Межправительственные отношения представлены как вертикальными, так и горизонтальными связями. Вертикальные связи складываются в виде двухпалатной системы или представительства субъектов федерации на центральном уровне. Если горизонтальные отношения, как правило, осуществляются на равноправной основе, то вертикальные связи между федеральным центром и региональными образованиями имеют иерархический характер, потому что в распоряжении федерального центра находится огромное количество ресурсов, а федеральный закон имеет высшую юридическую силу. Таким образом, отношения по вертикали сопровождаются конфликтами, которые необходимо регулировать для эффективного функционирования системы. Традиционно, в литературе сравниваются два основных механизма разрешения конфликтов: судебный и политический. Первый представлен юридическими институтами, такими как Конституционный суд, имеющий право разрешать конфликты между федерацией и региональными образованиями, тогда как последний использует политические механизмы, а именно: переговоры между представителями, меж и внутрипартийные соглашения.

Если сравнивать политические и юридические гарантии, возникает огромное количество вопросов, из которых особенно актуальными являются три. Во-первых, политические механизмы, в отличие от юридических, более стабильны, так как предполагают более гибкие методы: переговоры, компромиссы и прагматичный подход. Во-вторых, что касается демократических гарантий, то ни одна из систем не обладает преимуществами, так как обе системы имеют свои недостатки с позиции соблюдения демократических принципов. Важным фактором в межправительственных переговорах является баланс сил между регионами и центром, а также размер и влияние регионов. В результате межправительственных переговоров складывается ассиметричная модель власти, которая ведет к преобладанию крупных и влиятельных регионов, оказывающихся в более сильной позиции по отношению к центру и ущемлению прав малых и слабых регионов. С другой стороны, баланс и справедливость судебной системы обеспечивается за счет большего формализма и ригидности. Как утверждает Байер, политические и юридические каналы разрешения конфликтов существуют во всех системах – хотя и в разных комбинациях, и конфликты между ними неизбежны, хотя, как правило, они заменяют и дополняют друг друга.

В целом, основные федеративные государства предусматривают различные модели. Канада развивается в сторону жесткой формы исполнительного федерализма с минимальным формальным представительством провинций в верхней палате федерального парламента. Юридический механизм также слаб, и судебные разногласия решаются с помощью межправительственных переговоров между правительствами провинций и федеральным центром. Исполнительная власть все более приобретает черты Вестминстерской системы, как на федеральном, так и на местном уровне, что позволяет представителям исполнительной власти оказывать давление на соответствующие парламенты. Бельгия также представляет собой пример скорее политического, нежели судебного разрешения конфликтов, хотя главными протагонистами являются не представители исполнительной власти, а политические партии, а соглашения заключаются в результате внутри и межпартийных переговоров. Этот процесс сопровождается растворением партий государственного масштаба. Несмотря на то, что в Швейцарии конституция изначально предусматривала другие формы правления, теперь она также значительно приближается к модели исполнительного федерализма. Утрачивается традиционная форма представительства кантонов в Совете Штатов, а механизмы исполнительной власти, связывающие представителей кантонов с Федеральным Советом, приобретают все большее влияние в политической сфере и разрешении конфликтов. К тому же, в Швейцарии фактически отсутствует юридический механизм. Основываясь на примере ранних Соединенных Штатов, любая высшая судебная власть по Конституции Швейцарии трактуется как нарушение демократических прав свободного народа. Однако, в отличие от Канады, сдвиг по направлению к исполнительному федерализму в Швейцарии сопровождается полу президентской системой правления, которая усиливает власть парламентов, как на федеральном, так и на местном уровне через систему прямой демократии. Германия представляет собой пример сбалансированной системы, где вертикальные межправительственные отношения сильно формализованы благодаря решающей роли Федерального Совета, а Конституционный Суд выносит окончательное решение. В формировании американского федерализма значительную роль сыграл Верховный Суд, главным образом благодаря тому, что граждане имели к нему непосредственный доступ. В действительности, США являются одним из ранних примеров судебного регулирования межправительственных отношений.

В Европейском Союзе представлены как политические, так и юридические механизмы межправительственных отношений и разрешения споров. ЕС можно рассматривать как промежуточный вариант, где законы эффективно защищают права малых государств, однако крупные государства имеют непропорционально большое влияние на центр по многим политическим вопросам. Судьба «Пакта о росте и стабильности» подтверждает этот факт. Однако юридическое измерение становится все более важным в ЕС, что делает пример Европейского Союза более актуальным для Европы. Хотя Европейский Суд не был предназначен играть роль высшего арбитра, он достаточно эффективно справляется с этой функцией, несмотря на тот факт, что многие области политики, проводимой одновременно Союзом и его членами, затрудняет юридическое оформление разделение властей.

Более того, Суд ЕС имеет право интерпретировать европейские законы с учетом их применения национальными судами, и, в отличие от США, он ориентируется именно на национальные суды, а не на отдельных граждан, что позволяет Европейскому Суду проводить свои законы. Однако, подобно ранним США, вопрос о так называемой «компетенции компетенций» (kompetenz-kompetenz) не разрешен и в ЕС, из-за желания центра утвердить единообразие законов и стремления государств сохранить свой суверенитет.

Каким образом мог повлиять на это Конституционный Договор? С одной стороны, он бы мог расширить сферу юрисдикции за счет введения новых областей в компетенцию Европейского Суда и придания Хартии основных прав силы закона. В частности, влияние последней могло бы быть значительным, если бы она регулировала отношения между государствами и основополагающими правами Союза. Как утверждает Гэбл (Hable), не исключено, что применение Хартии могло бы ускорить трансформацию Европейского Суда в полноценный конституционный суд. По меньшей мере, соотношение между политическими и юридическими механизмами урегулирования споров изменилось бы в пользу последних. Однако, политическое измерение, по-видимому, останется преобладающим, так как государственные конституционные суды сохраняют высшую власть в регулировании Европейского закона ultra vires или разногласий с основополагающими законами, содержащихся в конституциях государств. Если ЕС следует примеру США, то более открытый доступ отдельных граждан к Европейскому Суду может привести к тому, что Суд будет обходить суды на национальном уровне, получив больше полномочий и законной власти, чем имели американские суды в первой половине XIX веке. Как утверждает Байер, в любом случае политические механизмы разрешения споров в Европейском Союзе более эффективны, таким образом, лучшим вариантом для ЕС является их сохранение и дополнение ограниченными юридическими процедурами, нежели полное восприятие модели судебных разбирательств. По-крайней мере, опыт Канады показывает, что «в борьбе между политическими и судебными гарантиями, победу одерживают политические».