Глава 3. Особенности, проблемы и перспективы правового статуса главы муниципального образования

Сложный вопрос - правовой статус главы муниципального образования, его взаимоотношения с другими органами местного самоуправления. И сложность эта обусловлена расплывчатостью и неопределенностью самой формулы п. 1 ст. 16 о том, что глава муниципального образования возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления.

Исходя из формулы Закона, теоретически можно вполне допустить самостоятельную, наряду с другими органами, деятельность главы местного самоуправления, имеющего свой аппарат, свои органы и представляющего муниципальное образование в целом как вовне, так и внутри. Разумеется, ему должны быть подчинены все другие органы, выполняющие его указания. Но тогда ставится под вопрос сама сущность местного самоуправления, нарушаются права граждан на самоуправление и самоорганизацию. Становится непонятной роль представительных органов, избираемых населением (а они должны быть образованы по закону в обязательном порядке), возникают вопросы о том, кто и как организует исполнение решений представительных органов и т.д.[13]

Возможно предположить и другое: глава муниципального образования - это символ единства действий всех органов местного самоуправления. Он «властвует, но не правит», представительствуя в необходимых случаях от имени муниципального образования[14]. Но тогда теряется смысл создания этой должности как «возглавляющей деятельность по осуществлению местного самоуправления».

Практика пошла по пути, определенному п. 3 ст. 16 Закона. Глава муниципального образования и другие выборные должностные лица наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования, причем глава муниципального образования, избранный населением, нередко наделялся правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях.

В Федеральном законе положение главы муниципального образования в составе представительного органа изложено очень кратко. Уставы же определяют роль главы в этом смысле достаточно подробно, причем в разных муниципальных образованиях она неодинакова. Главное, что отличает в ряде случаев статус главы муниципального образования, - избран он населением или представительным органом.

О том, что формулу о «собственной компетенции» в совокупности с формулой о возможности вхождения в состав представительного органа и председательствовании в нем уставы разных муниципальных образований используют каждый по-своему, исходя, очевидно, из местных условий, традиций, соотношения политических сил и прочих обстоятельств, можно судить по многим документам, принимаемым в городах, районах, сельских округах, поселках и т.д. Причем весьма распространены случаи, когда глава муниципального образования является должностным лицом, играющим видную роль в организации исполнения решений представительных органов[15].

Довольно типична ситуация, когда глава муниципального образования соединяет свои функции с функциями главы администрации, и в этом случае уставы возлагают на главу администрации ответственность за исполнительно - распорядительную деятельность[16]. Причем, если одному и тому же лицу поручается еще и председательствовать в представительном органе (а как следует из вышеизложенного, обязанности в представительном органе этим часто не ограничиваются), выходят из положения путем выборов заместителя председателя или секретаря представительного органа, на которого возлагается вся организационная работа в представительном органе (что весьма напоминает практику местных Советов).

Например, в соседней с нами Астрахани заместитель председателя Совета является официальным представителем Совета в отношениях с жителями г. Астрахани, органами территориального общественного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями, органами и представителями государственной власти и управления, представителями зарубежных стран. Он организует подготовку и проведение заседаний Совета; по поручению мэра (он же глава муниципального образования и глава администрации) осуществляет руководство деятельностью Совета и его органов; совместно с мэром города ведет заседания Совета, контролирует выполнение регламента[17].

Как уже отмечалось, часто глава муниципального образования и глава администрации соединяются в одном лице. Как указывается в ряде законов и уставов, глава муниципального образования по должности является главой администрации. Однако это не единственный способ возглавить административную деятельность.

Определяя эти варианты, законы не всегда ссылаются на возможность выбора любого из них данным муниципальным образованием. К сожалению, все они дают закрытый перечень вариантов, хотя на практике их может быть гораздо больше. И все же главное, что содержится в этих законах, - возможность населения или представительного органа самим выбрать или назначить главу исполнительного органа[18].

В этом отношении они соответствуют Федеральному закону, утверждающему принцип самоорганизации управления на местах, отвечают требованиям Европейской хартии о местном самоуправлении о том, что Советы или собрания, избранные путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, могут располагать подотчетными им исполнительными органами[19].

Вместе с тем анализ законов некоторых субъектов Федерации и уставов муниципальных образований приводит к выводу, что стремление удержать исполнительные органы местного самоуправления в сфере влияния администрации, стоящей выше рангом, далеко не исчезло[20]. В Законе об организации местного самоуправления в Нижегородской области установлено, что глава местной администрации назначается местным представительным органом, если уставом муниципального образования не предусмотрена должность главы муниципального образования. Но в этом случае земские собрания районов области, думы наиболее крупных городов назначают глав местных администраций из числа кандидатов, предложенных губернатором области, а думы городов, за исключением крупных городов, а также советы поселков, сельсоветы, назначают глав местных администраций из числа кандидатов, предложенных главой муниципального образования (главой администрации) района, области, на территории которых находятся эти муниципальные образования[21].

Таким образом, ограничивается самостоятельность выбора представительным органом главы администрации данного муниципального образования, что противоречит основополагающему принципу самоорганизации управления в местных сообществах. Допустимы деловые, так сказать, неформальные отношения представительных органов указанных уровней с органами государственной власти области или соответственно с главами администрации районов. Ничего противозаконного нет в том, что думе «сверху» предлагают рассмотреть кандидатуру на вакантную должность. Если эта кандидатура подходит, депутаты могут только поблагодарить за предложение. Но когда речь идет о формализованном круге кандидатов, за границы которого дума выйти не может, это явно нарушает установленные Законом начала самоуправления.

Исполнительные органы по своей правовой природе и назначению должны выполнять исполнительно - распорядительные функции, осуществлять оперативное управление на соответствующей территории, обеспечивать взаимодействие с другими органами власти, то есть исполнять решения представительных органов местного самоуправления[22]. Но узаконена ситуация, когда исполнительные органы, принимая решения, сами же их исполняют.

Стоит также раскрыть такую сторону правового статуса главы муниципального образования, как муниципальная служба.

Нанимателем для любого муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель).

Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).

Законодатель рассматривает как муниципальную службу только профессиональную деятельность на так называемых иных муниципальных должностях. Профессиональная деятельность главы муниципального образования, иных выборных лиц местного самоуправления, депутатов под понятие муниципальной службы не попадает.

Выборный характер ряда муниципальных должностей предопределяет только особенности правоположения замещающих их лиц в рамках муниципальной службы. Тот же глава муниципального образования наделен законодательно закрепляемыми за ним властными полномочиями, но он же обладает правами, обязанностями по службе, носящими служебный характер (право на денежное содержание, на отпуск, на пенсионное обеспечение; обязанность представлять необходимые документы в кадровую службу соответствующих органов местного самоуправления и т.д.)[23].

Поэтому логично распространять на лиц, замещающих выборные муниципальные должности, общий статус муниципальных служащих с необходимыми из него изъятиями и его дополнением особыми служебными правами, обязанностями названных лиц. Последние же следует закреплять не в нормативных актах, посвященных вопросам муниципальной службы, а в актах о статусе депутатов, глав муниципальных образований. К особенностям прохождения службы главами муниципальных образований относится, например, то, что они вступают в должность на основании собственных актов и актов об их избрании, принимаемых соответствующими избирательными комиссиями, нераспространение на них квалификационных разрядов, отсутствие практики их аттестации, особый порядок их увольнения как выборных должностных лиц.

Одним из наиболее важных полномочий исполнительных органов местного самоуправления является, на наш взгляд, регулирование отношений между бюджетом субъекта и местными бюджетами.

По действующему законодательству расходы местных бюджетов состоят из текущих расходов и расходов разви­тия. Но бюджет развития с 1998 года по 2008 год как бы перестал существовать вообще - доля капитальных вложе­ний снизилась в среднем с 7% доходной части бюджетов в 1997 году до 2% в 2008 году[24]. Следует вывод, что фактиче­ски муниципальные образования сейчас не имеют возмож­ности не только управлять ситуацией, а даже удерживать эту ситуацию продолжительное время, потому что тенден­ция ее развития - негативная. Это объясняется в немалой степени общим спадом эко­номики в России, сопровождаемым таким же ухудшением финансово-экономического положения субъектов Федера­ции и государства в целом и серьезным мировым экономическим кризисом.

Если говорить об изменениях, происшедших в структу­ре бюджетов муниципальных образований с 2002 по 2008 год, то можно видеть, что уровень расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, например, вырос за это время с 8,6 до 26 процентов. То есть удельный вес этих расходов в структуре расходов муниципальных образований в общем по России вырос практически в 3 раза. Вырос в значитель­ной степени за счет роста цен на энергоносители.

Транспортные расходы за это время тоже значительно увеличились. Были менее 1 процента, стали 6,9 процента. Расходы на образование выросли с 19 до 23 процентов; на здравоохранение - с 5,5 до 10 процентов; расходы в об­ласти социальной политики остались практически на том же уровне, в области культуры составляют порядка 1 про­цента, а физической культуры - 0,5 процента.

Эти основные статьи затрат местного самоуправления - транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство, образова­ние, здравоохранение, социальная защита - составляют 94 процента всех расходов муниципальных бюджетов. То есть это статьи, определяющие только текущее содержание муниципального образования. А фактически - это бюджет текущего содержания. Больше ничего в нем нет[25].

Причем, если говорить о такой важной статье расходов, которая действительно серьезно беспокоит и муниципаль­ные образования, и региональные власти, и Российскую Федерацию в целом, как выплата заработной платы бюджетникам, можно сказать, что по муниципальным образо­ваниям основная доля в зарплате - это заработная плата работникам сферы образования. Она составляет 11 про­центов всех расходов бюджета. Здравоохранение - 5,5 про­цента, это зарплата врачей. В общем, порядка 20 процентов всех расходов бюджета составляет только заработная плата.

Доходы забирают вышестоящие уровни, а расходы пе­рекладывают на уровень нижестоящий. Поэтому возникает дисбаланс, который на протяжении последнего времени постоянно возрастал.

Таким образом, бюджетная ситуация любого муници­пального образования - вещь совершенно искусственная, не зависящая ни от каких объективных причин. Зависит она только от субъективных взаимоотношений губернатора и главы местного самоуправления. И от того, какая карта разыгрывается сегодня в части выборов: одно дело выбо­ры через четыре года, другое - через год. Во многих регио­нах «бюджетные игры» становятся зачастую инструментом именно политических предвыборных кампаний[26].

Поэтому говорить о том, что в рамках сегодняшнего положения мы имеем какую-то финансовую основу местного самоуправления, определяющую его самостоя­тельность, просто не приходится. И решение данного во­проса - главнейшая на сегодня проблема местного само­управления в России и, соответственно, проблема правового статусу главы муниципального образования, поскольку напрямую затрагивает совокупность его прав и обязанностей.