Глава 4. Градостроительное зонирование 3 страница

Комментарий к статье 40.
Отклонение от предельных параметров разрешенного строительства,
реконструкции объектов капитального строительства

1-6. В случае если параметры или размеры земельного участка, а также объекта капитального строительства не соответствуют требованиям градостроительного регламента, установленного для данной территориальной зоны или подзоны, однако при этом вид разрешенного использования земельного участка или объекта капитального строительства соответствует основному или вспомогательному виду разрешенного использования, установленному градостроительным регламентом, то заинтересованное лицо может подать заявление в комиссию по подготовке проекта правил землепользования и застройки о выдаче разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. В противном случае заинтересованному лицу необходимо также будет получить разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства.

7. Любое физическое или юридическое лицо вправе оспорить в судебном порядке решение о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства или об отказе в предоставлении такого разрешения, если, по его мнению, данным решением нарушаются его права и законные интересы. Порядок такого обжалования установлен АПК РФ и ГПК РФ.

Глава 5. Планировка территории

Комментарий к статье 41.
Назначение и виды документации по планировке территории

1. В соответствии с п.1 ст.1 ГрК РФ планировка территории определяется как один из пяти элементов градостроительной деятельности. По последовательности расположения таких элементов планировка территории расположена после территориального планирования и градостроительного зонирования, предшествуя архитектурно-строительному проектированию и строительству, капитальному ремонту, реконструкции объектов капитального строительства.

Такая последовательность элементов градостроительной деятельности не случайна. Она определяет то, что основанием для планировки территории являются документы территориального планирования (включая генеральные планы поселений и городских округов), а также правила землепользования и застройки. В свою очередь, документация по планировке территории является основанием для последующей подготовки проектной документации и осуществления строительства, реконструкции.

Назначение документации по планировке территории определяется ее положением в ряду документов, предназначенных для регулирования градостроительной деятельности, и прежде всего тем, что посредством этой документации должны быть обеспечены основания подготовки проектной документации применительно к строительству, реконструкции отдельных объектов капитального строительства. Поэтому есть общая цель подготовки документации по планировке территории, которая состоит в обеспечении устойчивого развития территории путем упорядочения ее планировочной организации - выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), а также установления границ земельных участков существующих объектов капитального строительства и предназначенных для планируемого размещения таких объектов, включая линейные объекты. Содержание цели действий по планировке территории раскрывается и детализируется путем указания на конкретные позиции, которые подлежат утверждению в составе документации по планировке территории (ч.3 ст.42, ч.5 ст.43 и ч.3 ст.44) и которые используются при подготовке проектной документации применительно к объектам, расположенным в пределах земельных участков, выделенных посредством планировки территории.

2. ГрК РФ устанавливает норму, согласно которой документация по планировке территории подготавливается применительно ко всем территориям - застроенным или подлежащим застройке (ч.2 ст.41), а также незастроенным и не предназначенным для строительства (ч.3 ст.41). Таким образом, планировка территории становится универсальным способом действий по упорядочению организации территории, осуществляемым в соответствии с документами территориального планирования. Это следует из двух оснований. Во-первых, решения о том, подлежит или не подлежит застройке соответствующая территория, проистекают непосредственно из документов территориального планирования либо принимаются на основе этих документов. Во-вторых, согласно ч.6 ст.45 ГрК РФ, которая вводится в действие с 1 января 2006 года, не допускается осуществлять подготовку документации по планировке территории при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев подготовки проектов межевания застроенных территорий и градостроительных планов земельных участков по заявлениям физических или юридических лиц.

3. Применительно к определению незастроенных и не предназначенных для строительства территорий и земельных участков следует учитывать норму ч.4 ст.9 ГрК РФ, которая вводится в действие с 1 января 2006 года и согласно которой "не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами". Это, в частности, означает, что вопрос о том, предназначены или не предназначены для строительства соответствующие части территорий, на которых располагаются земли лесного фонда, земли водного фонда, земли сельскохозяйственного назначения, должен решаться на основании документов территориального планирования, утверждаемых Российской Федерацией (применительно к предложениям по изменению границ земель лесного и водного фонда) и субъектами РФ (применительно к предложениям по изменению границ земель сельскохозяйственного назначения).

4. ГрК РФ определены случаи, когда не требуется подготовка документации по планировке территории. Это три случая, когда правообладатели земельных участков по своей инициативе:

1) разделяют один земельный участок на несколько земельных участков;

2) объединяют несколько земельных участков в один земельный участок;

3) изменяют общую границу нескольких земельных участков.

Во всех указанных случаях подготавливается землеустроительная документация в порядке, предусмотренном земельным законодательством при соблюдении следующих трех требований:

1) размеры образованных земельных участков не должны превышать предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, предусмотренные градостроительным регламентом;

2) наличие подъездов, подходов к каждому образованному земельному участку;

3) объединение земельных участков в один земельный участок допускается только при условии, если образованный земельный участок будет находиться в границах одной территориальной зоны согласно правилам землепользования и застройки.

Наличие в федеральном законе указанных требований означает необходимость проведения проверки землеустроительной документации на ее соответствие этим требованиям и обеспечения со стороны органов местного самоуправления соответствующего контроля с позиций упорядочения планировочной организации территории.

5. ГрК РФ установлено, что может осуществляться разработка трех видов документации по планировке территории:

1) проектов планировки территории;

2) проектов межевания территории;

3) градостроительных планов земельных участков.

Из состава такой документации исключен "проект застройки", назначение и содержание которого определялось ст.60 ГрК РФ от 7 мая 1998 г. N 73-ФЗ, а также Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 г. N 150*. Следует отдельно рассмотреть вопрос о том, почему в настоящее время проект застройки исключен из состава документации по планировке территории.
_________________________
* Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. N 15.

Статья 60 ГрК РФ от 7 мая 1998 г. N 73-ФЗ устанавливала следующие положения:

1) проект застройки может разрабатываться в границах земельного участка;

2) проект застройки может разрабатываться по инициативе застройщика;

3) проекты застройки, заказчиками которых являются физические и юридические лица, согласовываются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, и утверждаются заказчиками.

Во-первых, указанные нормы говорят о "факультативности" проекта застройки, т.е. об отсутствии его обязательности. Во-вторых, в случае, когда проект застройки разрабатывается по инициативе застройщика, такой проект подлежит согласованию органами публичной власти. Это означает, что застройщик получил права на земельный участок, которые не определены в части возможностей и пределов его использования (не определены линии регулирования застройки, этажность, тип и другие характеристики разрешенного строительства). Указанная неопределенность должна быть снята посредством дополнительного действия, которое производит сам застройщик и за свой счет - путем подготовки проекта застройки. Такая схема противоречит принципам земельного права, признающего объектом земельных отношений земельный участок с установленным правовым режимом, подготовленный (в том числе посредством планировки территории) и сформированный из состава государственных и муниципальных земель.

Именно этот принцип получает развитие в ГрК РФ. Устанавливается, что:

1) документация по планировке территории подготавливается до того, как застройщикам будут переданы права на сформированные на основе этой документации земельные участки;

2) застройщиками являются лица, обладающие четко определенными правами на принадлежащие им земельные участки, в том числе и в части, определяющей виды и пределы возможного на этих участках строительства. Это устанавливается градостроительными планами земельных участков, представляющими собой результат действий по планировке территории;

3) лица, получив права на земельные участки и став застройщиками, не нуждаются в выполнении дополнительных действий по планировке территории (например, путем дополнительной подготовки проекта застройки), а приступают к подготовке проектной документации в соответствии с градостроительными планами земельных участков.

Комментарий к статье 42.
Проект планировки территории

1. ГрК РФ предусмотрены следующие случаи подготовки и соотношения различных видов документации по планировке территории:

1) проекты планировки без проектов межевания в составе проектов планировки (ч.1 ст.42);

2) проекты планировки с проектами межевания в составе проектов планировки и градостроительными планами земельных участков в составе проектов межевания (ч.3, 6 ст.43);

3) проекты межевания с градостроительными планами земельных участков в составе проектов межевания (ч.1, 6 ст.43);

4) градостроительные планы земельных участков вне состава проектов межевания в виде отдельных документов (ч.2 ст.44).

Назначение проектов планировки определяется двумя позициями - выделение элементов планировочной структуры и установление параметров планируемого развития элементов планировочной структуры.

В ГрК РФ, равно как и в других федеральных законах, не содержится определения понятия "элементы планировочной структуры". Тем не менее, содержание этого понятия раскрывается посредством перечисления этих элементов - "кварталы, микрорайоны, иные элементы", содержащегося в ч.1 ст.41, а также посредством системного анализа содержания понятий "красные линии" и "территории общего пользования" (пп.11 и 12 ст.1). Необходимость обращения к понятию "красные линии" определяется тем, что в основной части проекта планировки должны содержаться красные линии, которые подлежат утверждению в составе именно этого и никакого иного вида документации по планировке территории. Красные линии отделяют территории общего пользования, которыми может беспрепятственно пользоваться неограниченный круг лиц (включая площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары) и которые не подлежат приватизации (ч.12 ст.85 ЗК РФ), от других территорий, которые находятся или могут находиться в собственности физических и юридических лиц. Кроме этого, красные линии обозначают границы земельных участков линейных объектов.

Следует принять также во внимание, что красные линии обозначают как существующие, так и планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и границы земельных участков линейных объектов. Это означает, что посредством проектов планировки можно просто фиксировать сложившееся положение дел в части расположения границ "публичных" и "частных" земель (если такая фиксация является рациональной), но можно также и менять такое распределение между публичными и частными землями путем утверждения соответствующих предложений, например, по расширению улиц, проездов, прокладке новых автомобильных дорог, в том числе проходящих и по земельным участкам, находящимся в собственности физических и юридических лиц. В последнем случае факт утверждения планируемых (изменяемых, вновь образуемых) красных линий не означает автоматического причисления соответствующих земельных участков и их частей, например, к территориям общего пользования. Утвержденные в составе проектов планировки красные линии должны в этом случае использоваться как основание для последующего принятия (в случае необходимости) решений о выкупе, резервировании с последующим выкупом земельных участков для реализации государственных и муниципальных нужд.

Таким образом, можно говорить о том, что при установлении красных линий посредством проектов планировки осуществляется первая стадия регулирования планировочной организации территории, когда отделяются "публичные" земли в качестве инфраструктурного планировочного "каркаса" территории (в виде дорог, сетей инженерно-технического обеспечения) от "частных" земель. Первая стадия задает условия и "рамки" осуществления в пределах установленных планировочных элементов последующей стадии регулирования планировочной организации территории - установления границ земельных участков посредством проектов межевания.

Установление параметров планируемого развития элементов планировочной структуры содержательно взаимосвязано с первой позицией, поскольку невозможно рационально выделить элементы планировочной структуры, не определив их параметры, например, плотность планируемой застройки соответствующей территории, характеристики систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения. Эти параметры определяются при подготовке материалов по обоснованию проекта планировки и включаются в подлежащую утверждению основную часть проекта планировки (п.2 ч.3 ст.42). Поскольку проект планировки территории является основой для разработки проектов межевания территории (ч.9 ст.42), утвержденные в составе проекта планировки параметры планируемого развития элементов планировочной структуры определяют содержание проектов межевания.

Говоря о назначении проектов планировки и документации по планировке в целом, следует обратить внимание на норму ч.15 ст.46 ГрК РФ, согласно которой утвержденная документация по планировке территории может стать основанием для внесения изменений в правила землепользования и застройки в части уточнения градостроительных регламентов. Таким образом, не только правила землепользования и застройки являются одним из оснований для подготовки документации по планировке территории, но и посредством этой документации можно развивать и дополнять указанные правила, например, в части расширения состава и уточнения значений показателей, определяющих предельные параметры разрешенного строительства в соответствующих территориальных зонах.

2-8. Состав проектов планировки определяется:

1) ГрК РФ - в части общих положений применительно ко всем случаям подготовки проектов планировки, которыми устанавливается следующее:

- проекты планировки состоят из двух частей - подлежащей утверждению основной части и материалов по ее обоснованию (ч.2 ст.42);

- основная часть проектов планировки территории включает чертежи и текст с положениями о планируемом развитии территории (ч.3 ст.42);

- материалы по обоснованию проекта планировки территории включают в себя материалы в графической форме и пояснительную записку с обоснованием включенных в основную часть положений (ч.4-6 ст.42);

2) нормативными правовыми актами РФ - в случае подготовки проектов планировки территории на основании документов территориального планирования РФ (ч.7 ст.42);

3) законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ - в случае подготовки проектов планировки территории на основании документов территориального планирования субъектов РФ, а также на основании документов территориального планирования муниципальных образований (ч.8 ст.42).

9. Проекты планировки территории являются основой, но отсутствие проектов планировки не является препятствием для разработки проектов межевания застроенных территорий в пределах установленных красных линий.

Комментарий к статье 43.
Проекты межевания территории

1-3. Понятие "межевание" определяется в ст.17 Федерального закона от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве". Межевание объектов землеустройства представляет собой работы по установлению на местности границ муниципальных образований и других административно-территориальных образований, границ земельных участков с закреплением таких границ межевыми знаками и определению их координат.

Межевание объектов землеустройства осуществляется на основе сведений государственного земельного кадастра, землеустроительной, градостроительной и иной связанной с использованием, охраной и перераспределением земель документации.

Межевание объекта землеустройства включает в себя следующие работы:

определение границ объекта землеустройства на местности и их согласование;

закрепление на местности местоположения границ объекта землеустройства межевыми знаками и определение их координат или составление иного описания местоположения границ объекта землеустройства;

изготовление карты (плана) объекта землеустройства.

Таким образом, межевание как технические работы на местности не могут быть выполнены без предшествующих им действий по подготовке определенной документации как основания для выполнения таких технических работ.

Действия по подготовке указанной документации регламентируются градостроительным законодательством - и в ГрК РФ 1998 г. и в ГрК РФ заложены нормы о подготовке проектов межевания. Кроме того, новый ГрК РФ определил порядок подготовки градостроительных планов земельных участков в составе проектов межевания.

Применительно к проектам межевания в ГрК РФ устанавливаются следующие положения:

- проекты межевания всегда подготавливаются в границах элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов), т.е. в границах красных линий, установленных проектами планировки (ч.1 ст.43);

- посредством проектов межевания всегда устанавливаются границы земельных участков, расположенных в пределах элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов) как застроенных, так и подлежащих застройке территорий (ч.1 и 2 ст.43);

- проекты межевания всегда содержат в своем составе градостроительные планы земельных участков (ч.6 ст.43);

- проекты межевания могут подготавливаться в составе проектов планировки территории или в виде отдельного документа - в случае, когда проекты межевания подготавливаются применительно к элементам планировочной структуры (кварталам, микрорайонам), имеющим красные линии, ранее утвержденные в составе проектов планировки (ч.1 и 3 ст.43).

4. При подготовке проектов межевания застроенных территорий надлежит выполнять два важных требования, регламентирующих размеры земельных участков, которые должны устанавливаться с учетом:

1) фактического землепользования;

2) градостроительных нормативов и правил, действовавших в период застройки указанных территорий.

По поводу выполнения первого требования следует рассмотреть вопрос о правомерности сложившейся в последнее время в некоторых городах России практики установления границ земельных участков по внешнему контуру зданий ("по отмостке"). Такая практика характеризуется двумя обстоятельствами:

1) проекты межевания застроенных территорий не разрабатываются, и не ставится задача по разработке таких проектов;

2) создается такая ситуация, когда непосредственно прилегающая к зданию территория продолжает использоваться по назначению (для подъезда, подхода и проч.), но эта территория по формально-юридическим основаниям остается "ничьей" (никто за нее не платит, при этом земля номинально остается в государственной или муниципальной собственности).

Обратимся к ЗК РФ, в п.2 ст.35 которого указано: "Площадь части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, определяется в соответствии с пунктом 3 статьи 33 настоящего Кодекса". В п.3 ст.33 ЗК РФ указано: "Для целей, не указанных в пункте 1 настоящей статьи, предельные размеры земельных участков устанавливаются в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами отвода земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией".

Анализ этих норм приводит к выводу о том, что земельным участком любого здания, строения, сооружения не может быть земельный участок, выделенный по контуру объекта ("под отмостку"), но должен быть земельный участок большего размера, позволяющий использовать здания, строения, сооружения путем обеспечения к ним доступа и использования прилегающего пространства (размеры которого обусловлены, в том числе, и требованиями безопасности, например, противопожарной). Таким образом, указанная практика прямо противоречит нормам федерального законодательства и должна быть исправлена.

По поводу выполнения второго требования ч.4 ст.43 ГрК РФ об учете градостроительных нормативов и правил, действовавших в период застройки территорий, следует сказать отдельно.

Рассмотренный выше вопрос о неправомерной практике выделения земельных участков по контуру здания ("под отмостку") является самым крайним случаем определения минимальной площади земельного участка, "меньше которого уже нельзя". Помимо этого имеются другие подходы, каждый из которых связан с отношением к так называемой минимальной площади земельных участков, необходимой для использования многоквартирных жилых домов и определяемой на основе нормативов, действовавших на период застройки соответствующих территорий. В этом отношении ГрК РФ фактически воспроизвел норму ч.4 ст.59 ГрК РФ 1998.

Нормативная правовая база по вопросу определения размеров земельных участков включает:

- постановление Правительства РФ от 26 сентября 1997 г. N 1223 "Об утверждении Положения об определении размеров и установлении границ земельных участков в кондоминиумах"*;
_________________________
* СЗ РФ. 1997. N 40. Ст.4592.

- Методические указания по расчету нормативных размеров земельных участков в кондоминиумах, утвержденные приказом Минземстроя России от 26 августа 1998 г. N 59*.
_________________________
* Документ официально опубликован не был.

В Методических указаниях имеется таблица с удельными показателями земельной доли, приходящейся на 1 кв. м общей площади жилых помещений для зданий разной этажности разных периодов застройки, а также нормативных документов, с использованием данных которых была подготовлена такая таблица:

- "Правила и нормы застройки населенных мест, проектирования и возведения зданий и сооружений" (ПиН 1929). Утверждены 20 июля 1929 г.;

- Правила и нормы планировки и застройки городов (СН 41-58). Утверждены 1 декабря 1958 г., введены в действие с 1 ноября 1959 г.;

- Строительные нормы и правила. Планировка и застройка (СНиП 11-К.2-62). Утверждены 7 мая 1966 г., введены в действие с 1 января 1967 г. взамен СН 41-58;

- Нормы проектирования. Планировка и застройка городов, поселков и сельских населенных пунктов (СНиП 11-60-75). Утверждены 11 сентября 1975 года, введены в действие с 1 января 1976 г. взамен СНиП 11-К.2-62;

- указанный СНиП 11-60-75, изданный в 1985 г.

На данный момент мы имеем дело с противостоянием двух взаимоисключающих друг друга принципов - утверждающего и отрицающего обязательность соблюдения ранее действовавших нормативов застройки при определении минимальной площади земельных участков. Первый принцип, закрепленный в федеральном законодательстве, отражает следующее:

- все правообладатели квартир в многоквартирных домах имеют право на соответствующий земельный участок, размеры которого не могут быть меньше соответствующей минимальной величины (за исключением случаев, когда сложившееся землепользование не позволяет выдержать эту минимальную величину);

- указанное право в части выделения земельного участка не меньше минимальной величины, во-первых, не ограничивается по срокам реализации, во-вторых, не может быть ущемлено администрацией или третьими лицами, например, в случае уплотнения застройки.

Другими словами, федеральный закон устанавливает принцип соблюдения минимального стандарта в части закрепления еще не реализованных прав собственников, нанимателей квартир на пространство вокруг домов, в которых они проживают. Это право может быть реализовано только одним способом - путем межевания. При его проведении (независимо от того, по чьей инициативе и с какими целями оно проводится) должны соблюдаться указанные минимальные стандарты, которые определяются не возникшими в данный момент намерениями (например, намерениями уплотнить существующую застройку путем дополнительного нового строительства), а ранее сложившейся ситуацией. Это предполагает следующую последовательность действий:

1) сначала фиксация и правовое закрепление факта землепользования, который состоялся задолго до возникновения намерений сегодняшнего дня;

2) затем публичное решение вопроса о возможности или невозможности изменения сложившегося землепользования (в том числе и путем уплотнения застройки, если таковое допустимо при наличии свободных участков, по волеизъявлению общего собрания собственников жилых помещений в многоквартирном доме либо собственников помещений в нежилых зданиях).

На практике мы часто имеем дело с реализацией противоположного принципа, отрицающего обязательность соблюдения ранее действовавших нормативов застройки при определении минимальной площади земельных участков. Причины такого противоречия заключаются в следующем:

1) применяется неправомерная позиция, согласно которой по причине отсутствия прямого упоминания в ст.72 Конституции РФ градостроительного законодательства делается вывод о возможности причисления этого законодательства к предмету исключительного ведения субъектов Российской Федерации (что сделано, например, в Уставе города Москвы)*;
_________________________
* См. п.22 ч.1 ст.13 Закона города Москвы от 28 июня 1995 г. "Устав города Москвы" (в ред. от 14 июля 2004 г.) // Ведомости Московской городской Думы. 1995. N 4; 2004. N 8.

2) в связи с указанной позицией делается вывод о необязательности применения норм федерального закона о градостроительной деятельности и, соответственно, о возможности при проведении межевания застроенных территорий выделять земельные участки многоквартирных домов меньше минимальной площади, определенной ранее действовавшими нормативами, которые ныне уже не действуют. То есть вывод о возможности утверждения "уплотняющих нормативов".

Принцип, легализующий "уплотняющие нормативы", реализуется посредством соответствующих документов нормативно-технического характера. В городе Москве, например, это Нормы и правила проектирования планировки и застройки города Москвы, МГСН 1.01-99, утвержденные постановлением Правительства Москвы от 25 января 2000 г. N 49*, и которые периодически корректируются в сторону еще большего "уплотнения". При этом, при проведении межевания не используются ни общегосударственные нормативы на соответствующие периоды застройки (перечень которых представлен выше), ни аналогичные документы, действовавшие ранее в городе Москве на соответствующие периоды застройки - 1964, 1974, 1981, 1985 годы (ВСН-2-64, ВСН-2-74, ВСН-2-81, ВСН-2-85).
_________________________
* Вестник Мэрии Москвы. 1995. N 1.

Значительное уменьшение площади земельных участков под существующими жилыми зданиями происходит на практике - при подготовке и реализации проектов планировки и межевания, выполняемых в соответствии с нормативами ныне действующих Норм и правил МГСН 1.01-99. Величина этого уменьшения достигает 30 процентов.

Очевидно, что за формально-юридической стороной дела стоят практические соображения, подкрепленные путем утверждения и реализации соответствующей градостроительной политики. Такая политика является результатом принятого баланса разнонаправленных и противоречивых интересов. Очевидно, что в сравнении с инвестиционно-строительными интересами администраций, которые реализуются путем уплотнения застройки, интересы собственников квартир в существующих многоквартирных домах не являются приоритетными. Вопреки этой практике рассмотренная норма ч.4 ст.43 ГрК РФ защищает интересы правообладателей квартир в существующих многоквартирных домах.