Глава 1. Общие положения. Комментарий к статье 1. Основные понятия, используемые в настоящем Кодексе

Комментарий к статье 1.
Основные понятия, используемые в настоящем Кодексе

В последнее время многие федеральные законы содержат статью с разъяснением и толкованием терминов и понятий, часто употребляемых в законе. Десятки понятий получают свое закрепление в федеральных законах "Об охране окружающей среды", "Об отходах производства и потребления", "О животном мире", в Водном кодексе РФ; а в Гражданском, Земельном, Трудовом, Уголовном кодексах отдельной статьи с основными понятиями не предусматривается - они раскрываются в самом тексте этих федеральных законов.

ГрК РФ избрал смешанный путь - отдельную статью с основными понятиями, используемыми в ГрК РФ, и их развитие по ходу изложения предписаний путем перечисления составляющих документов, раскрытия их содержания, обозначения целей введения данного понятия и полномочий, прав и обязанностей по подготовке соответствующего ему наборов документов. Нет ни одного понятия, предусмотренного в ст.1 ГрК, которое не получило бы правового наполнения в последующих статьях ГрК РФ.

По поводу понятий и терминов существует немало словарей, учебных пособий, энциклопедий и справочников, отражающих научные и практические дискуссии и мнения их авторов вокруг обсуждаемых явлений и предметов, но все они носят рекомендательный, спорный, т.е. необязательный характер, характеризуют направления и части общественного мнения.

Понятия, утвержденные законом, расшифрованные в его тексте с помощью предписаний, получают обязательный для исполнения характер на всей территории России для всех правоприменителей всех нормативных актов, участвующих в регулировании градостроительных отношений.

Комментарий к статье 2.
Основные принципы законодательства о градостроительной деятельности

Принципы - основные исходные положения, руководящие идеи и основные правила деятельности, устройства. Излагаемые в законах основные направления, начала служат стержнем, костяком не только данного закона, не только законодательства о градостроительной деятельности, но и правоприменительной практики в соответствующей области.

Предусмотренные в ст.2 ГрК РФ принципы получают свое полное дальнейшее развитие в последующих статьях и нормах ГрК РФ, где они наполняются конкретным содержанием, проявляются в установлении градостроительных правоотношений. Известны, кроме того, случаи принятия судебных, административных и арбитражных решений на основе принципов законодательства при отсутствии конкретных норм, регулирующих рассматриваемое спорное общественное отношение.

1) Понятие устойчивого развития раскрывается в п.3 ст.1. Оно стало использоваться на Западе два десятка лет назад и особенно активно после всемирной встречи в Рио-де-Жанейро по вопросам охраны окружающей среды и устойчивого развития в 1992 г. Устойчивое развитие получило в качестве постоянной доминанты на экологическом форуме в Иоганнесбурге в 2002 г.

Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440* была утверждена представленная Правительством РФ Концепция перехода РФ к устойчивому развитию, а затем принята соответствующая стратегия.

___________________
* СЗ РФ. 1996. N 15. Ст.1572.

Основной смысл указанного принципа и понятия заключается в обеспечении возобновляемого с точки зрения природных ресурсов, неухудшающегося в смысле экономики, стабильно нарастающего развития. Применительно к градостроительству это означает обеспечение благоприятных неухудшающихся условий жизни человека, что подкрепляется и развивается последующими принципами и предписаниями законодательства о градостроительной деятельности.

2) Проблема учета и баланса факторов имеет принципиальное значение, и в ст.3 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (в ред. Федеральных законов от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ*) применяется такой же набор, но предусматривается научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства. Есть развитые страны, в которых законодательством отдается приоритет экологическому развитию, а в ряде африканских и южноамериканских стран не скрываются экономические интересы, находящиеся на первом месте по отношению к экологическим.

__________________
* СЗ РФ. 2002. N 2. Ст.133; 2004. N 35. Ст.3607; 2005. N 1 (ч.1). Ст.25.

В комментируемом пункте ст.2 ГрК РФ обращает на себя внимание возможность и необходимость учета "и иных факторов". Это могут быть факторы правового и нравственного порядка, в том числе предусмотренные в других пунктах данной статьи. В различные периоды развития экономики и принятия законов формулируется и решается по-разному перечень как факторов, так и принципов осуществления той или иной деятельности.

3) Забота об инвалидах первой, второй и третьей групп из-за трудового увечья, профессионального заболевания, военной травмы, с детства и др. является проявлением учета социального фактора, предусмотренного в п.2 комментируемой статьи. Доступ к объектам социального и иного (!) назначения должен обеспечиваться всем категориям граждан, но доступ инвалидам вследствие их ухудшенного состояния здоровья должен служить эталоном при осуществлении градостроительной деятельности.

Правовое наполнение данного пункта предусматривается в Федеральных законах от 24 ноября 1995 г. N 181 "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (в ред. Федеральных законов от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ, от 4 января 1999 г. N 5-ФЗ, от 17 июля 1999 г. N 172-ФЗ, от 27 мая 2000 г. N 78-ФЗ, от 9 июня 2001 г. N 74-ФЗ, от 8 августа 2001 г. N 123-ФЗ, от 29 декабря 2001 г. N 188-ФЗ, от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ, от 29 мая 2002 г. N 57-ФЗ, от 10 января 2003 г. N 15-ФЗ, от 23 октября 2003 г. N 132-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ (ред. 29 декабря 2004 г.), от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ*), от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. Федеральных законов от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 30 декабря 2004 г. N 211-ФЗ, с изм., внесенными Федеральным законом от 29 ноября 2004 г. N 141-ФЗ)**, в постановлениях Правительства РФ о порядке признания граждан инвалидами.

__________________
* СЗ РФ. 1995. N 48. Ст.4563; 1998. N 31. Ст.3803; 1999. N 2. Ст.232; 1999. N 29. Ст.3693; 2000. N 22. Ст.2267; 2001. N 24. Ст.2410; 2001. N 33 (ч.1); 2001. N 53 (ч.1). Ст.5024; 2002. N 1 (ч.1). Ст.2; 2002. N 22. Ст.2026; 2003. N 2. Ст.167; 2003. N 43. Ст.4108; 2004. N 35. Ст.3607; 2005. N 1 (ч.1). Ст.25.

** СЗ РФ. 2004. N 35. Ст.3607; 2004. N 52 (ч.1). Ст.5276; 2005. N 1 (ч.1). Ст.15; 2005. N 1 (ч.1). Ст.25; 2005. N 1 (ч.1). Ст.37; 2004. N 49. Ст.4840.

4) Разъяснение указанных в комментируемом пункте понятий дается в пп.2 и 8 ст.1 ГрК РФ. Смысл данного принципа видится в том, что при наличии множества предусмотренных в Законе и иных актах документов указанные в комментируемом пункте документы территориального планирования и правила землепользования и застройки являются основополагающими, необходимыми, незаменимыми, обязательными*.
__________________
* См. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. С. А. Боголюбова. М.: "Проспект", 2004.

5) Участие граждан базируется на ст.32 Конституции РФ о праве граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, ст.33 Конституции РФ о праве граждан обращаться лично и направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, ст.31 Конституции РФ о праве проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование*.

___________________
* См. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. Л. А. Окунькова. М.: Юристъ, 2000.

В соответствии с нормами Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (в ред. Федеральных законов от 17 мая 1997 г. N 78-ФЗ, от 19 июля 1998 г. N 112-ФЗ, от 12 марта 2002 г. N 26-ФЗ, от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ, от 25 июля 2002 г. N 112-ФЗ, от 8 декабря 2003 г. N 169-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 2 ноября 2004 г. N 127-ФЗ)* партии, общественные организации, профессиональные союзы, коммерческие и некоммерческие общественные объединения должны действовать на основе российского законодательства и в соответствии со своими уставами**.

____________________
* СЗ РФ. 1997. N 20. Ст.2231; 1998. N 30. Ст.3608; 2002. N 11. Ст.1018; 2002. N 12. Ст.1093; 2002. N 30. Ст.3029; 2003. N 50. Ст.4855; 2004. N 27. Ст.2711; 2004. N 45. Ст.4377.

** См. Комментарий к Федеральному закону "Об общественных объединениях" / под ред. В. В. Лапаевой. М., 2000.

Свобода участия общественности в градостроительной деятельности во многом определяется ее информационным обеспечением (см. ст.56-57 гл.7 "Информационное обеспечение градостроительной деятельности" ГрК РФ и комментарии к ним).

Согласно ст.24 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. В соответствии со ст.29 Конституции РФ каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется Законом Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" (в ред. Федеральных законов от 6 октября 1997 г. N 131-ФЗ, от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ, от 11 ноября 2003 г. N 153-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ)* (согласно ему к засекреченным сведениям не может относиться информация об экологии, угрозах здоровью, нарушениях прав и свобод граждан).

_________________________
* СЗ РФ. 1997. N 41. Ст.4673; 2003. N 27 (ч.1). Ст.2700; 2003. N 46 (ч.2). Ст.4449; 2004. N 27. Ст.2711; 2004. N 35. Ст.3607.

Эти принципы реализуются в нормах Федеральных законов от 20 января 1995 г. N 24 "Об информации, информатизации и защите информации" (в ред. Федерального закона от 10 января 2003 г. N 15-ФЗ*) и от 19 июля 1998 г. N 113 "О гидрометеорологической службе"**.

_________________________
* СЗ РФ. 1995. N 8. Ст.609; 2003. N 2. Ст.167.

** См. Комментарий к Федеральному закону "О гидрометеорологической службе" / под ред. А. И. Бедрицкого; рук. авт. колл. С. А. Боголюбов. СПб., Гидрометеоиздат, 2003.

В городах федерального значения Москве и С.-Петербурге и ряде субъектов РФ приняты законы об участии жителей в обсуждении градостроительных проектов, в архитектурно-планировочном проектировании и в градостроительстве. Так, в Москве принят Закон г. Москвы от 25 июня 1997 г. N 28-51 "О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в городе Москве"*.

_________________________
* Ведомости Московской городской Думы. N 7 1997.

6) В науке ответственность делится на субъективную (моральную, существующую внутри субъекта ответственности) и объективную (чисто юридическую, наступающую извне). Сопоставление с п.11 комментируемой статьи ГрК РФ свидетельствует, что в п.6 подразумевается перечень субъектов - органов публичной власти, призванных заботиться о благоприятных условиях жизнедеятельности человека.

Под благоприятными условиями жизнедеятельности можно понимать наряду с указанными в комментируемой статье право граждан на выбор местожительства, соблюдение санитарных правил, рациональное размещение рекреационных и оздоровительных учреждений, предприятий социального и культурно-бытового обслуживания населения, доступность мест работы и отдыха.

Предлагаемые характеристики соответствуют ст.42 Конституции РФ о праве каждого на благоприятную окружающую среду. Более точные параметры предусматриваются в законодательстве о санитарно-эпидемиологическом благополучии, санитарно-эпидемиологическом надзоре, в законодательстве о здравоохранении.

В ходе административной реформы Указами Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (в ред. Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649*) и от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти"**, федеральными законами "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований"*** осуществляется разграничение градостроительных и иных функций между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

_________________________
* СЗ РФ. 2004. N 11. Ст.945; 2004. N 21. Ст.2023.

** СЗ РФ. 2004. N 21. Ст.2023.

*** СЗ РФ. 2005. N 1 (ч.1). Ст.25.

При этом повышается роль органов местного самоуправления, как наиболее приближенных к населению, способных учесть его мнение в ходе градостроительной деятельности*.

_________________________
* Уваров А. А. Местное самоуправление в России. М.: Норма, 2005.

7) В этом пункте продолжаются и конкретизируются параметры благоприятных условий жизнедеятельности человека, которые ранее устанавливались государственными стандартами, обязательными к исполнению. Теперь они должны приниматься самими изготовителями продукции и услуг и саморегулируемыми организациями.

В соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании"* под техническим регламентом понимается документ, который принят международным договором (ратифицированным российским государством в порядке, установленном законодательством), федеральным законом, а в исключительных случаях указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).

_________________________
* СЗ РФ. 2002. N 52 (ч.1). Ст.5140.

Целями принятия технических регламентов являются:

- защита жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;

- охрана окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;

- предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей.
С учетом степени риска причинения вреда продукцией, работами в технических регламентах устанавливаются минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность излучений, химическую, ядерную и радиационную безопасность, электромагнитную совместимость приборов и оборудования, а также ветеринарно-санитарные и фитосанитарные требования, актуальные для городских и сельских поселений.

В Федеральном законе "О техническом регулировании" предусматривается процедура разработки, опубликования и публичного обсуждения проекта технического регламента, опубликования уведомления о разработке и внесении проекта в Государственную Думу РФ, рассмотрения, экспертизы и принятия федерального закона о техническом регламенте в Федеральном Собрании РФ.

8) Здесь осуществляется дальнейшая расшифровка параметров и требований, предусмотренных в предыдущих принципах законодательства о градостроительной деятельности. Значительная часть указанных здесь требований излагается в Федеральных законах "О безопасности", "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", "О гидротехнических сооружениях", "О борьбе с терроризмом", "О противодействии экстремизму", в иных федеральных законах, в Положении о МЧС России и других министерствах, а также о федеральных службах и федеральных агентствах, утвержденных постановлениями Правительства РФ, в других подзаконных актах.

9) Показательно, что природоохранные требования выделяются в качестве приоритетных среди других принципов законодательства о градостроительной деятельности. Согласно Федеральному закону "Об охране окружающей среды" требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности делятся на:

общие требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст.34);

требования в области охраны окружающей среды:

при размещении зданий, строений сооружений и иных объектов (ст.35);
при проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст.36);
при строительстве и реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст.37);

при вводе в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст.38);
требования при эксплуатации и выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст.39);

при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации объектов энергетики; военных и оборонных объектов, вооружения и военной техники (ст.40, 41);

при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции городских и сельских поселений; при производстве и эксплуатации автомобильных и иных транспортных средств (ст.44, 45);

при обращении с отходами производства и потребления; при установлении защитных и охранных зон (ст.51, 52) от негативного биологического (от разведения растений, животных, микроорганизмов) и физического (от шума, вибрации, электрических и магнитных полей) воздействия (ст.50, 55).

Под экологической безопасностью согласно ст.1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" понимается состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. Многими учеными видится синонимический ряд между понятиями "экологическая безопасность" и "охрана окружающей среды", хотя в ст.72 Конституции РФ они используются порознь*.

_________________________
* См. Комментарий к Федеральному закону "О гидрометеорологической службе" / под ред. А. И. Бедрицкого; рук. авт. колл. С. А. Боголюбов. СПб.: Гидрометеоиздат, 2003.

10) Одним из достоинств нового ГрК РФ является его направленность на сохранение культурного наследия и обеспечение благоприятных природных условий жизни.

Объекты культурного наследия могут быть всемирного, федерального, регионального и местного значения, в зависимости от чего и осуществляется соответствующими органами их признание и установление надлежащего режима охраны и использования. Установление их статуса может осуществляться организациями ЮНЕСКО при ООН, федеральными органами исполнительной власти в области культуры, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления в зависимости от масштаба объекта культурного наследия с изъятием или без изъятия из владения физических либо юридических лиц, с передачей либо без передачи прав и обязанностей по сохранению этих объектов.

Соблюдение требований сохранения объектов культурного наследия предусматривается в Федеральном законе от 25 июня 2002 г. N 73 "Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации" (в ред. Федеральных законов от 27 февраля 2003 г. N 29-ФЗ, 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ (ред. 29 декабря 2004 г.)*.
_________________________
* СЗ РФ. 2002. N 26. Ст.2519; СЗ РФ. 2003. N 9. Ст.805; 2004. N 35. Ст.3607.

Согласно Федеральному закону от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (в ред. Федеральных законов от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ*) и ст.95 Земельного кодекса Российской Федерации (в ред. Федеральных законов от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 3 октября 2004 г. N 123-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ**) учреждаются государственные природные заповедники, национальные парки, заказники, памятники природы, природные и дендрологические парки, ботанические сады, где запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов, ради сохранения которых создавалась особо охраняемая территория***. В ряде субъектов РФ и городских мегаполисов действуют свои законы об особо охраняемых природных территориях и объектах.

_________________________
* СЗ РФ. 1995. N 12. Ст.1024; 2002. N 1 (ч.1). Ст.2; 2005; N 1 (ч.1). Ст.25.

** СЗ РФ. 2001. N 44. Ст.4147; 2003. N 27 (ч.1). Ст.2700; 2004. N 27. Ст.2711; 2004. N 41. Ст.3993; 2004. N 52 (ч.1). Ст.5276; 2005. N 1 (ч.1). Ст.15; 2005. N 1 (ч.1). Ст.17.

*** См. Степаницкий В. Б. Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях". М.: Центр охраны дикой природы, 1999.

По Федеральному закону от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (в ред. Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ*) вокруг них создаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны в составе трех зон. Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1425 (в ред. постановления Правительства РФ от 20 декабря 2002 г. N 909**) утверждено Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения.

_________________________
* СЗ РФ. 1995. N 9. Ст.713; 2004. N 35. Ст.3607.

** СЗ РФ. 1996. N 51. Ст.5798; 2002. N 52 (ч.2). Ст.5218.

11) Принцип объективной юридической ответственности присущ всем отраслям права и законодательства и предполагает неотвратимость и всеобщность дисциплинарной, административной, имущественной (гражданско-правовой) и уголовной ответственности физических и юридических лиц за правонарушения в области градостроительной деятельности. Раскрытию этого принципа посвящены гл.8 "Ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности" (ст.58-62) ГрК РФ (см. комментарии к ней) и другие нормы ГрК РФ.

Правила и требования градостроительной деятельности, за нарушение которых могут наступать различные виды юридической ответственности, устанавливаются не только в ГрК РФ, но и в нормативных правовых актах субъектов РФ, муниципальных образований (органов местного самоуправления).

Так, в Градостроительном кодексе Ленинградской области от 7 июля 1998 г. N 15-оз (в ред. Закона Ленинградской области от 27 марта 2001 г. N 15-оз, от 20 декабря 2002 г. N 59-оз*) предусматриваются обязанности собственника недвижимости получать в порядке, установленном правилами градорегулирования в Ленинградской области, разрешение на разработку проекта для строительства новых и реконструкции, расширения, изменения существующих зданий и сооружений на принадлежащем ему участке, а после согласования и утверждения проекта - разрешение на строительно-монтажные работы; согласовывать свои действия с соседями - собственниками, владельцами, арендаторами и другими пользователями недвижимости в случаях, затрагивающих их интересы.

_________________________
* Вестник Законодательного собрания Ленинградской области. Вып. 4(28). 1998; N 4. 2001; N 2. 2003.

12) Возмещение вреда в полном объеме является детализацией и одним из видов юридической ответственности как принципа законодательства о градостроительной деятельности. Возмещение вреда предусматривается в ст.59 и 60 ГрК РФ (см. комментарии к ним).

Общие основания ответственности за причинение вреда предусматриваются в ст.1064 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред.

В ГК РФ, регулирующем имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, устанавливаются общие положения о возмещении вреда (ст.1065-1083), положения о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина (ст.1084-1094), возмещении вреда, причиненного вследствие недостатков товаров, работ и услуг (ст.1095-1098), компенсации морального вреда (1099-1101).

Комментарий к статье 3.
Законодательство о градостроительной деятельности

1. Под нормативными правовыми актами понимаются принимаемые в пределах компетенции уполномоченными государственными, муниципальными и иными органами документы, содержащие обязательные для применения и исполнения гражданами и юридическими лицами общие (неперсонифицированные) правила поведения (нормы), рассчитанные на неопределенное количество случаев и не исчерпывающиеся исполнением. В отличие от нормативных актов индивидуальные акты не содержат норм - общих правил поведения.

К иным, кроме федеральных законов, нормативным правовым актам РФ относятся указы Президента РФ, постановления и иные акты Государственной Думы РФ и Совета Федерации РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, приказы и иные акты министерств, федеральных служб и федеральных агентств.

К иным, кроме законов, нормативным правовым актам субъектов РФ относятся акты президентов, глав, руководителей администраций и иных высших должностных лиц субъектов РФ, постановления и иные (кроме законов) акты законодательных (представительных) органов субъектов РФ, акты органов исполнительной власти субъектов РФ.

2-3. Все федеральные законы имеют равную силу и не должны по своей силе отличаться друг от друга, что определяется общепризнанными принципами права и подтверждено в постановлении Конституционного Суда РФ по вопросу приоритетности и верховенства ГК РФ.

Однако в определенной (почти в каждой) сфере общественных отношений, как правило, принимается и действует головной закон, обладающий верховенством в этой сфере общественных отношений; все остальные, принимаемые в этой сфере акты не могут противоречить ему, т.е. должны ему соответствовать в интересах выстраивания иерархии актов, их координации между собой, обеспечения единого правопонимания и соответствующего правопорядка.

Таким головным актом в законодательстве о градостроительной деятельности является ГрК РФ, которому не могут по вопросам градостроительной деятельности противоречить все нормативные правовые акты, предусмотренные в ч.1 и 4 комментируемой статьи.

4. В муниципальных образованиях по вопросам градостроительной деятельности представительными органами, органами местного самоуправления также принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальный правовой акт - это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

Согласно ст.43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. Федеральных законов от 19 июня 2004 г. N 53-ФЗ, от 12 августа 2004 г. N 99-ФЗ, от 28 декабря 2004 г. N 183-ФЗ, от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, с изм., внесенными Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. N 211-ФЗ*) в систему муниципальных правовых актов входят:
_________________________
* СЗ РФ. 2003. N 40. Ст.3822; 2004. N 25. Ст.2484; 2004. N 33. Ст.3368; 2005. N 1 (ч.1). Ст.9; 2005. N 1 (ч.1). Ст.12; 2005. N 1 (ч.1). Ст.17; 2005. N 1 (ч.1). Ст.25; 2005. N 1 (ч.1). Ст.37.

1) устав муниципального образования;

2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты (решения) представительного органа муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, с установлением правил, обязательных для исполнения на территории муниципального образования;

3) правовые акты:

- главы муниципального образования (постановления и распоряжения) в пределах полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования;

- постановления главы местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, иных органов местного самоуправления;

- распоряжения и приказы должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Устав и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме, являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Предприятиями, учреждениями, организациями принимаются локальные акты (не входящие в законодательство), но которые составляют вместе с другими указанными выше нормативными правовыми актами нормативно-правовую базу - иерархию нормативных правовых актов градостроительной деятельности.

Компетенция муниципальных и локальных органов в области градостроительной деятельности достаточно широка и устанавливается в настоящем ГрК РФ и в принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актах, регулирующих градостроительные отношения (см. ст.8 ГрК РФ).

Согласно ст.15 Конституции РФ составной частью российской правовой системы являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Ратификация международных договоров, в том числе по вопросам градостроительной деятельности, осуществляется в Государственной Думе РФ, а координатором их выполнения становится МИД России.

Комментарий к статье 4.
Отношения, регулируемые законодательством о градостроительной деятельности

1. Понятия территориального планирования, градостроительного зонирования раскрываются в ст.1 ГрК РФ, а содержание остальных понятий, используемых в ч.1 комментируемой статьи, предусматривается в тексте других статей ГрК РФ.

У каждого закона должен определяться предмет его регулирования, т.е. общественные отношения, на которые рапространяется действие институтов и норм данного закона. Так, в российском законодательстве предусматриваются земельные, водные, лесные и иные отношения, имеющие общественный характер и регулируемые соответствующими федеральными законами.

Если закон является головным в своей сфере общественных отношений, а ГрК РФ является таковым согласно ст.3 ГрК РФ, то иные акты, регулирующие аналогичный предмет и эти общественные отношения, должны соответствовать этому головному закону; в области градостроительных отношений законы и иные акты не должны противоречить Градостроительному кодексу РФ.

2. В ч.2 комментируемой статьи перечисляется ряд специальных, вызывающих особую озабоченность законодателя аспектов градостроительной деятельности, однако в исключение положений ч.1 комментируемой статьи приоритетное значение придается не ГрК РФ, а федеральным законам, регулирующим эти специальные аспекты градостроительной деятельности.

Это обусловливается особой значимостью и даже опасностью этих специальных аспектов градостроительной деятельности, связанных с особым риском для населения и поэтому подвергаемых особому специальному законодательному регулированию, представляющему исключение из общих правил градостроительной деятельности.

Таким образом, нормам перечисленных в ч.2 федеральных законов придается в области градостроительной деятельности большая сила, чем нормам ГрК РФ.

3. В отличие от ч.2 в ч.3 комментируемой статьи наоборот называются смежные с градостроительными общественные отношения, где приоритет отдается нормам ГрК РФ, а соответствующие федеральные законы, регулирующие эти смежные отношения, применяются к градостроительным отношениям лишь тогда, когда они не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.

К смежным с градостроительными отношениям относятся прежде всего земельные отношения, регулируемые ЗК РФ*.
_________________________
* См. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. С. А. Боголюбова. М.: Проспект, 2004.

В регулировании земельных отношений участвуют и к земельному законодательству относятся Федеральные законы от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель"*, от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю"**, от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре"***.
_________________________
* См. Комментарий к Федеральному закону "О мелиорации земель" / отв. ред. С. А. Боголюбов, Ю. Г. Жариков. М.: Минсельхоз, 1997.

** См. Комментарий к Федеральному закону "О разграничении государственной собственности на землю" / под ред. С. А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2003.

*** См. Комментарий к Федеральному закону "О государственном земельном кадастре" / под ред. Е. А. Галиновской. М.: Юстицинформ, 2004.

Будучи базисным среди природоресурсного законодательства земельное законодательство включает Федеральные законы от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве"*, от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"**, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую"*** и др., всего более сотни федеральных законов****.
_________________________
* СЗ РФ. 2001. N 26. Ст.2582.

** См. Комментарий к Федеральному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" / под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2003.

*** СЗ РФ. 2004. N 52 (ч.1). Ст.5276.

**** См. Боголюбов С. А., Минина Е. Л. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М.: Норма, 2002. C. 402-510.

Регулирование земельных отношений, находящихся в совместном ведении РФ и субъектов РФ согласно ст.72 Конституции РФ, осуществляется также на основе земельных законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Лесное законодательство представлено головным актом - Лесным кодексом РФ от 29 января 1997 г. (в ред. Федеральных законов от 25 июля 2002 г. N 116-ФЗ, от 10 декабря 2003 г. N 171-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, с изм., внесенными Федеральными законами от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ, от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. N 186-ФЗ)*. Регулирование лесных отношений осуществляется им с учетом представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение**.
_________________________
* СЗ РФ. 1997. N 5. Ст.610; 2002. N 30. Ст.3033; 2003. N 50. Ст.4857; 2004. N 52 (ч.1). Ст.5276; 2005. N 1 (ч.1). Ст.25; 2001. N 53 (ч.1). Ст.5030; 2002. N 52 (ч.1). Ст.5132; 2003. N 52 (ч.1). Ст.5038.

** См. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / под ред. С. А. Боголюбова. М.: Норма, 1997.

Согласно ст.133 ЛК РФ леса, расположенные на землях городских поселений, предназначены для отдыха населения, проведения культурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, а также для сохранения благоприятной экологической обстановки.

В лесах, расположенных на землях городских поселений, запрещается осуществление лесопользования, несовместимого с назначением этих лесов. Допускается проведение в указанных лесах рубок ухода, санитарных рубок, рубок реконструкции и обновления, прочих рубок.

Лесное законодательство содержит постановления Правительства РФ, например, от 17 ноября 2004 г. N 647 "О расчете и возмещении потерь лесного хозяйства при переводе лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и при переводе земель лесного фонда в земли иных категорий".

Водное законодательство включает, прежде всего, Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 г. Согласно его ст.39 обособленные водные объекты, принадлежащие на правах собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, являются муниципальной собственностью. В муниципальной собственности находятся обособленные водные объекты, предназначенные для муниципальных нужд. От имени муниципальных образований права собственности осуществляют соответствующие органы местного самоуправления.

В соответствии со ст.1 ВК РФ обособленный водный объект или замкнутый водоем - это небольшой по площади и непроточный искусственный водоем, не имеющий гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами*.
_________________________
* См. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / под ред. С. А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 1997.

Использование и охрана лесов и водных объектов при градостроительстве имеет большое значение для обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности граждан, поэтому сочетание градостроительного и лесного, водного законодательства имеет принципиальный характер. В последнее время в ЛК РФ и ВК РФ внесены изменения и готовятся проекты их новых редакций, направленных на разграничение полномочий РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, усиление гражданско-правовых начал в природопользовании, уменьшения в нем административных начал.

О законодательстве об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации говорилось выше в комментарии к ст.2 ГрК РФ.

В комментируемом пункте ст.4 ГрК РФ предусматривается "иное законодательство", которое применяется к градостроительным отношениям, если они не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности, являющимся комплексным, составным, не предусмотренным всероссийским классификатором правовых актов.

Ближайшим "иным" законом считается Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г., в ст.4 которого раскрываются понятия "жилищные отношения" и "участники жилищных отношений", а в ст.5 - жилищное законодательство, в ст.8 - применение к жилищным отношениям иного законодательства, в ст.9 - жилищное законодательство и нормы международного права.

В градостроительной деятельности необходимо учитывать требования Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" от 4 мая 1999 г., в частности:

ст.7 - "Полномочия органов местного самоуправления в области охраны атмосферного воздуха";

ст.16 - "Требования охраны атмосферного воздуха при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности";

ст.17 - "Регулирование выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух при производстве и эксплуатации транспортных и иных передвижных средств";

ст.19 - "Мероприятия по защите населения при изменении состояния атмосферного воздуха, угрожающем жизни и здоровью людей";

ст.21 - "Государственный учет вредных воздействий на атмосферный воздух",

ст.22 - "Инвентаризация выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, вредных физических воздействий на атмосферный воздух и их источников",

ст.23 - "Мониторинг атмосферного воздуха"*.
_________________________
* См. Комментарий к Федеральному закону "Об охране атмосферного воздуха" / под ред. С. А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2002.

Многие законы затрагивают регулирование градостроительных отношений, например, Воздушный кодекс РФ от 19 марта 1997 г., которым предусматриваются:

- использование воздушного пространства; запрещение или ограничение использования воздушного пространства; ограничение права пользования гражданскими воздушными судами (ст.11, 17, 39);

- строительство и реконструкция аэродромов, аэропортов и объектов единой системы организации воздушного движения; строительство в пределах приаэродромной территории (ст.45, 46);

- контроль за соблюдением федеральных правил использования воздушного пространства; осуществление государственного контроля за деятельностью в области гражданской авиации; полет воздушного судна над населенными пунктами (ст. 18, 28, 72 Возд. К РФ).

"Иным законодательством РФ", применяемым к градостроительным отношениям, могут считаться Федеральные законы "Об отходах производства и потребления" от 22 мая 1998 г., "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 30 марта 1999 г., "О животном мире" от 24 апреля 1995 г.*, "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 21 июля 1997 г.
_________________________
* См. Комментарий к Федеральному закону "О животном мире" / под ред. С. А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2002.

Градостроительная деятельность учитывает и использует подземные помещения, подземные коммуникации и трубопроводы, в связи с чем применяются Закон РФ "О недрах" от 21 февраля 1992 г. с последующими изменениями и дополнениями, законы субъектов РФ об общераспространенных полезных ископаемых (глине, песке, гравии, торфе)*.
_________________________
* См. Комментарий к Закону Российской Федерации "О недрах" / рук. авт. колл. С. А. Боголюбов. М.: Норма, 2000.

Актуальным является взаимодействие и разграничение действия норм градостроительного и гражданского законодательства, представленного, прежде всего, Гражданским кодексом РФ, которым регулируются имущественные и связанные с ними некоторые неимущественные отношения, в частности имеющие отношение к градостроительной деятельности:

ст.130 - отнесение к недвижимым вещам всего, что прочно связано с землей, и перемещение чего без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения;

ст.131 - государственная регистрация в едином государственном реестре учреждениями юстиции права собственности и иных вещных прав на недвижимые вещи;

ст.260-287 - право собственности и другие вещные права на землю; ст.288-293 - право собственности и другие вещные права на жилые помещения; ст.294-300 - право хозяйственного ведения, право оперативного управления;

ст.549-558 - продажа недвижимости; ст.559-566 - продажа предприятия; ст.650-655 - аренда зданий и сооружений; ст.656-670 - аренда предприятий; ст.784-800 - перевозка; ст.801-806 - транспортная экспедиция;

ст.740-757 - строительный подряд, включая распределение риска между сторонами, техническую документацию и смету, обеспечение строительства материалами и оборудованием, контроль и надзор заказчика за выполнением работ по договору строительного подряда, обязанности подрядчика по охране окружающей среды и обеспечению безопасности строительных работ, сдачу и приемку работ, гарантии качества, устранение недостатков за счет заказчика;

ст.758-762 - подряд на выполнение проектных и изыскательских работ, включая передачу заказчиком подрядчику задания на проектирование и иных исходных данных, обязанности подрядчика в соответствии с ними выполнять все работы, согласовывать готовую техническую документацию с заказчиком, а при необходимости вместе с ним - с компетентными государственными органами и органами местного самоуправления, ответственность подрядчика за ненадлежащее выполнение проектных и изыскательских работ.

В ГК РФ предусматриваются и иные общие положения по регулированию имущественных отношений, проецирующиеся на градостроительные отношения, например, порядок заключения и прекращения договоров, в том числе в обязательном порядке (ст.445), на торгах (ст.447-449), с помощью публичного конкурса (ст.1057- 1061).

Применяются к градостроительным отношениям и не упомянутые в комментируемой статье административное законодательство (например, Кодекс РФ об административных правонарушениях, законодательство об образовании, о здравоохранении, о культуре, о безопасности дорожного движения, о пожарной безопасности), финансовое законодательство (Налоговый кодекс РФ и Бюджетный кодекс РФ).

Комментарий к статье 5.
Субъекты градостроительных отношений

1. Определив в ст.4 ГрК РФ объект и предмет регулирования данного Закона, отграничив действие его норм от действия норм других отраслей российского законодательства и права, законодатель определил в общем виде перечень субъектов градостроительных отношений, сделав его традиционным и аналогичным перечню, содержащемуся в других федеральных законах.

Предусмотренные в ч.1 комментируемой статьи РФ, ее субъекты и муниципальные образования выступают в градостроительных отношениях в двух качествах:

1) как регуляторы градостроительных, жилищных, земельных, других природоресурсных и иных общественных отношений в соответствии с конституционным, муниципальным, административным правом и законодательством, и в этих случаях их нормативные правовые акты носят властный, обязательный, нормативный, т.е. государственно-правовой и (или) административный характер;

2) как заказчики, подрядчики градостроительной деятельности, собственники "градостроительного" имущества, находящегося в их пользовании, владении и распоряжении, и в этих случаях они действуют на равных правах с другими участниками градостроительной деятельности.

Во втором случае согласно ст.126 ГК РФ, ее субъекты и муниципальные образования отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.

Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга. Особенности ответственности РФ и ее субъектов в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств определяются законом об иммунитете государства и его собственности.

Гражданско-правовой (имущественный) статус граждан (физических лиц) предусматривается в ст.17-47 ГК РФ, а юридических лиц и их видов - в ст.48-123 ГК РФ.

Характеристики, структура, компетенция и взаимоотношения Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований предусматриваются в Конституции РФ, Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в иных федеральных законах, конституциях, уставах и иных законах субъектов РФ, в уставах и иных нормативных правовых актах муниципальных образований.

2. Государственные и муниципальные органы выступают от имени РФ, ее субъектов и муниципальных образований в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, иными нормативными правовыми актами РФ, а также субъектов РФ и муниципальных образований.

Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания РФ действуют в соответствии с Конституцией РФ и регламентами о своей работе. Президент РФ функционируют на основании Конституции РФ. Например, его Указами от 18 декабря 1991 г. N 294 и от 30 ноября 1992 г. N 1487 учреждены особо ценные объекты культурного (национального) наследия народов Российской Федерации, от 30 ноября 1995 г. N 1203 утвержден перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, которыми регулируются отношения, относящиеся к градостроительной деятельности.

Правительство РФ действует на основании ст.110-117 Конституции РФ и Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ с последующими изменениями и дополнениями.

Публичные органы власти, которыми являются органы государственной власти РФ, ее субъектов и органы местного самоуправления, принимают в пределах их компетенции, предусмотренной в ст.3 и 4 ГрК РФ, нормативные правовые акты, которыми осуществляется регулирование градостроительных отношений (см. комментарии к указанным статьям).

Так, в РФ приняты и действуют регулирующие градостроительные отношения Федеральные законы "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" от 21 декабря 1994 г N 68, "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 21 июля 1997 г N 116, "О безопасности гидротехнических сооружений" от 21 июля 1997 г. N 117, "О закрытом административно-территориальном образовании" от 14 июля 1992 г., "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" от 25 июня 1993 г., "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" от 10 декабря 1995 г. N 195, Об утверждении Основ законодательства РФ о культуре от 9 октября 1992 г. и Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г., "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" от 24 ноября 1995 г., "О радиационной безопасности населения" от 9 января 1996 г. N 3.

Выступая от имени РФ, Президент РФ издает указы нормативного и индивидуального характера, например, от 6 ноября 1993 г. и от 6 декабря 1995 г. N 1219 "О включении отдельных объектов в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации".

Компетенцию России реализует и субъектом градостроительных отношений является Правительство РФ, которое их регулирует в постановлениях "Об утверждении Правил выдачи разрешений на строительство объектов недвижимости федерального значения, а также объектов недвижимости на территориях объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения" от 10 марта 2000 г. N 221, "Об утверждении Правил регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов" от 24 ноября 1998 г. N 1371, "О перечне технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах и подлежащих сертификации" от 11 августа 1998 г. N 928, "О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю" N 777*.
_________________________
* См. Федеральный государственный экологический контроль: пособие для правоприменителей / Боголюбов С. А., Кичигин Н. В. и др. М., 2005.

От имени РФ и в пределах ее компетенции нормативные правовые акты в области регулирования градостроительной деятельности принимают федеральные министерства. Так, Минздравом России утверждены Санитарные правила проектирования промышленных предприятий СН 245-71, Санитарные правила по сбору, хранению, транспортировке и первичной обработке вторсырья 1982 г., Санитарные правила устройства и содержания полигонов для твердых бытовых отходов 1983 г., Санитарные правила содержания территорий населенных мест 1988 г., Санитарные правила "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов хозяйственно-питьевого назначения" 1995 г., Санитарные правила и нормы "Почва, очистка населенных мест, бытовые и промышленные отходы" 1999 г. и "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" 2000 г. На федеральные службы и федеральные агентства возложены правоприменительные задачи, управление имуществом и оказание услуг населению.

В субъектах РФ их компетенция в области градостроительной деятельности проявляется, например, в законах г. Москвы "О градостроительном зонировании территории города Москвы" от 9 декабря 1998 г., "О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в городе Москве" от 25 июня 1997 г., "О регулировании градостроительной деятельности на территориях природного комплекса города Москвы" от 21 октября 1998 г., "О поддержании в исправном состоянии и сохранении фасадов зданий и сооружений на территории города Москвы" от 1 июля 1996 г., "Об особом порядке регулирования градостроительной деятельности на исторических территориях города Москвы и на территориях зон охраны объектов культурного наследия в городе Москве" от 9 июня 2004 г.

Субъекты РФ участвуют в регулировании градостроительных отношений и таким образом являются субъектами градостроительных отношений путем принятия законов, например, Московской области "Об организации и функциональном зонировании территории Московской области" от 9 января 1997 г., Чувашской Республики "О градостроительстве" от 1 ноября 1999 г., Воронежской области "О регулировании градостроительных отношений в Воронежской области" от 23 января 1997 г., Градостроительного устава Тюменской области от 24 марта 1999 г.

Указанные в комментируемой статье ГрК РФ соответствующие органы - законодательные собрания субъектов градостроительных отношений (субъектов РФ) - реализовали свою компетенцию в Градостроительных кодексах Ленинградской области от 7 июля 1998 г., Мурманской области от 29 января 1997 г., Республики Башкортостан от 7 июня 1999 г., Калининградской области от 15 октября 1999 г., Томской области от 23 октября 1998 г. После принятия в 2004 г. комментируемого ГрК РФ субъекты РФ приводят свои законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие градостроительные отношения, в соответствие с ГрК РФ.

В приведенных законах субъектов РФ определяются полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности (см. об этом комментарий к ст.8 ГрК РФ). Например, в Градостроительном уставе Ханты-Мансийского автономного округа от 10 ноября 1997 г. предусматриваются полномочия представительных органов местного самоуправления по утверждению правил застройки и других нормативно-правовых актов в области регулирования градостроительства на территории муниципального образования, утверждению черты сельских поселений, контролю за соблюдением градостроительного законодательства, а исполнительные органы местного самоуправления разрабатывают правила застройки города, ведут градостроительный городской кадастр и мониторинг, устанавливают и прекращают права на недвижимость, устанавливают правила и порядок содержания объектов градостроительства.

Глава 2. Полномочия органов государственной власти РФ,
субъектов РФ и органов местного самоуправления
в области градостроительной деятельности

Комментарий к статье 6.
Полномочия органов государственной власти Российской
Федерации в области градостроительной деятельности

В данной статье установлены полномочия органов государственной власти федерального уровня, а именно Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, в том числе уполномоченных.

Указанные в данной статье полномочия органов государственной власти предполагают совершение названными органами власти определенных действий (самостоятельно, совместно с иными органами власти или по согласованию с ними), реализацию возложенных на них нормотворческих функций либо иных конкретных функций.

Необходимо отметить, что в названии комментируемой статьи употребляется определение "полномочия органов государственной власти Российской Федерации". Вместе с тем, в ГрК РФ установлены полномочия лишь Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, но не установлены полномочия иных федеральных органов государственной власти*. Если названное определение толковать расширительно, то это означает, что определение "органы государственной власти Российской Федерации" распространяется и на Президента РФ, и на иные федеральные органы государственной власти.
_________________________
* В действующем законодательстве Российской Федерации под федеральными органами государственной власти понимаются Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ (см. ст.3 Федерального закона от 13 января 1995 г. N 7-ФЗ "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации". СЗ РФ. 1995. N 3. Ст.170).

Например, в тексте статей ГрК РФ указывается, что органы государственной власти Российской Федерации вправе представить предложения о внесении изменений в схемы территориального планирования Российской Федерации (см. ч.10 ст.11 ГрК РФ); это означает, что все органы власти, которые согласно действующему законодательству РФ являются федеральными органами государственной власти РФ или органами государственной власти Российской Федерации, в том числе Президент РФ, вправе реализовать указанное право*.
_________________________
* Более подробно об административно-правовом статусе и компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Российской Федерации см. Лазарев Б. М. Органы государственного управления. М., 1972; Игнатюк Н. А. Компетенция федеральных министерств. М., 2004.

1) Положение о подготовке и утверждении документов территориального планирования Российской Федерации содержит в себе ряд материальных и процессуальных вопросов, решение которых возложено, в основном, на Правительство РФ. Например, комментируемым Кодексом установлено, что Правительством РФ утверждаются схемы территориального планирования Российской Федерации (см. ч.1 ст.11), устанавливаются состав, порядок подготовки проектов схем территориального планирования РФ, порядок внесения изменений в такие схемы (см. ч.12 ст.11), порядок согласования проекта схемы территориального планирования РФ, состав и порядок работы согласительной комиссии (см. ч.12 ст.12)*, порядок подготовки и утверждения плана реализации схемы территориального планирования РФ (см. ч.1 ст.13), порядок согласования проектов схем территориального планирования субъектов РФ, состав и порядок работы согласительной комиссии (см. ч.12 ст.16), порядок согласования документов территориального планирования муниципальных образований, состав и порядок работы согласительной комиссии (см. ч.3 ст.18).
_________________________
* Необходимо иметь в виду, что проекты индивидуальных правовых актов, принимаемые на основании документов территориального планирования и документации по планировке территории, лесоустроительной и землеустроительной документации, прошедших государственную экологическую экспертизу, не подлежат обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне (см. ст.11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" в ред. от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ. СЗ РФ. 1995. N 48. Ст.4656; 1998. N 17. Ст.1800; 2004. N 35. Ст.3607; 2004. N 52 (часть 1). Ст.5276).

Согласно ГрК РФ, по несогласованным вопросам схемы территориального планирования РФ Правительство России может утвердить схему территориального планирования РФ, предусматривающую размещение объектов капитального строительства федерального значения (см. ч.13 ст.12).

В содержании комментируемой статьи также подразумеваются и полномочия федеральных органов исполнительной власти. Например, в подготовке и утверждении документов территориального планирования РФ вправе участвовать уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, на который возложено право согласовывать проекты схемы территориального планирования субъектов РФ в случаях, указанных в ГрК РФ (см. ч.1 ст.16)*.
_________________________
* Необходимо учитывать, что не подлежат обязательной государственной экологической экспертизе объекты регионального уровня, проводимой федеральным органом исполнительной власти и его территориальными органами в области экологической экспертизы в порядке, установленном Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, проекты нормативных правовых актов субъектов РФ, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти субъектов РФ и регламентирующих хозяйственную деятельность, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды, и иную деятельность (см. названный Федеральный закон в ред. от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ).

2) На федеральном уровне от имени органов государственной власти РФ в утверждении документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства федерального значения участвуют Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти.

Перечень документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства федерального значения указан в ст.10 ГрК РФ. Случаи утверждения такой документации предусмотрены различными иными статьями ГрК РФ.

Схемы территориального планирования РФ, утверждаемые Правительством РФ, могут включать в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения. Проект схемы территориального планирования РФ подлежит согласованию с высшими исполнительными органами государственной власти субъекта РФ в случаях, установленных ч.1 ст.12 ГрК РФ. Однако если от одного или нескольких субъектов РФ поступят сводные заключения, содержащие положения о несогласии с проектом схемы территориального планирования РФ с обоснованием принятого решения, то может приниматься решение о создании согласительной комиссии (см. ч.8 ст.12 ГрК РФ). Поскольку в ГрК РФ не определен статус данной комиссии, можно предположить, что она будет иметь статус рабочего органа Правительства РФ*, который и будет готовить материалы для принятия Правительством РФ решения об утверждении схемы территориального планирования РФ, об отклонении представленной документации или о направлении ее на доработку (см. ч.13 ст.45 ГрК РФ).
_________________________
* Согласно Регламенту Правительства РФ, утвержденному постановлением Правительства России от 1 июня 2004 г. N 260, комиссии могут создаваться в качестве координационных или совещательных органов, в том числе для оператив