Органы местного самоуправления

(КАК СУБЪЕКТЫ ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА)

Большей частью отношений, возникающих между субъектами права, являются гражданско-правовые отношения. Гражданский кодекс Российской Федерации определяет в качестве субъектов гражданских правоотношений не только физические и юридические лица, но и такие специальные субъекты, как Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. Об органах местного самоуправления мы расскажем в настоящем материале.

Согласно статье 124 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Данные субъекты гражданского права приобретают и осуществляют имущественные и личные неимущественные права и исполняют обязанности через свои органы - органы местного самоуправления.

Осуществление местного самоуправления невозможно без наличия специально уполномоченных органов, которым население муниципального образования делегирует право решать вопросы местного значения на территории данного муниципального образования. Под структурой органов местного самоуправления в данном случае понимается система имеющих самостоятельный статус органов, осуществляющих на территории муниципального образования функции и полномочия местного самоуправления.

Согласно статье 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) структуру органов местного самоуправления составляют:

1) представительный орган муниципального образования. Представительный орган местного самоуправления - это орган, избранный населением муниципального образования, обладающий правом представлять его интересы и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Представительный орган муниципального образования является правомочным только при избрании не менее двух третей от установленной численности депутатов;

2) глава муниципального образования. В каждом муниципальном образовании уставом муниципального образования должна быть предусмотрена должность главы муниципального образования. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и обладает собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (то есть вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом N 131-ФЗ осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно);

3) местная администрация. Местная администрация - исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, возглавляемый главой местной администрации на принципах единоначалия и наделенный уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Под вопросами местного значения понимают вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом N 131-ФЗ осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Местная администрация не только решает вопросы местного значения, но и осуществляет отдельные переданные государственные полномочия. Следует отметить, что отдельными государственными полномочиями могут наделяться только администрации муниципальных районов и городских округов;

4) контрольный орган муниципального образования. Контрольный орган муниципального образования образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования;

5) иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления. К иным органам местного самоуправления согласно Федеральному закону N 131-ФЗ относится избирательная комиссия муниципального образования, отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации, входящие в ее структуру. В уставах муниципальных образований могут быть предусмотрены и другие органы и выборные должностные лица местного самоуправления.

Необходимым условием создания и функционирования органов местного самоуправления является их наделение собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Под полномочиями органов местного самоуправления понимают закрепленный нормами муниципального права (федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, местными нормативными актами) за органами и должностными лицами местного самоуправления комплекс прав и обязанностей, необходимых для решения вопросов местного значения на территории муниципального образования.

Уставом муниципального образования определяются такие организационные вопросы, как:

1) порядок формирования органов местного самоуправления;

2) компетенция органов местного самоуправления;

3) срок полномочий органов местного самоуправления;

4) формы подотчетности и подконтрольности органов местного самоуправления;

5) иные вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления.

Число создаваемых органов местного самоуправления, их структура и объем компетенции различаются в зависимости от следующих факторов:

1) типа муниципального образования;

2) численности жителей муниципального образования;

3) возможностей социально-экономического развития муниципального образования;

4) исторических и иных местных традиций;

5) национальных обычаев;

6) политических интересов;

7) других особенностей.

В соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации устанавливаются законом субъекта Российской Федерации. Наименования органов местного самоуправления весьма различны. Так, в зависимости от исторических, национальных и иных местных традиций представительный орган местного самоуправления может называться следующим образом: дума, совет, муниципальный совет, сход, собрание представителей, рада, курултай, хурал, джирге, круге и тому подобное. Исполнительный орган местного самоуправления также может иметь различные наименования: администрация, мэрия, управа, префектура и тому подобное.

Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Органы местного самоуправления не находятся в отношениях подчиненности с органами государственной власти, не обязаны исполнять их указания (кроме случаев осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в соответствии с законодательством) (статья 12 Конституции Российской Федерации).

В то же время выделение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти означает их структурно-организационное обособление, но не функциональное. Органы местного самоуправления самостоятельны лишь в пределах полномочий, определенных органами государственной власти; они находятся в системе государственно-властных отношений; действуют в русле единой государственной политики; могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

Как и всякая публичная власть, органы местного самоуправления имеют общую экономическую и организационно-правовую основу с органами государственной власти: у них общий источник власти - народ, те же принципы избирательной системы, те же механизмы принятия решений, та же обязательность их исполнения, а также сходные формы и методы деятельности.

Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления допускается только в предусмотренных Федеральным законом N 131-ФЗ случаях (части 5 и 11 статьи 37 и статья 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ).

Структура органов местного самоуправления в случае создания на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае создания вновь образованного муниципального образования путем преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

Часть 5 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ устанавливает порядок определения структуры органов местного самоуправления в случае создания новых муниципальных образований и в случае их преобразования. В данном случае закреплены два способа определения структуры органов местного самоуправления:

1) населением на местном референдуме, а в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 300 человек (создание подобных муниципальных образований согласно статье 11 Федерального закона N 131-ФЗ возможно только на территории с низкой плотностью населения) - на сходе граждан;

2) представительным органом муниципального образования.

В любом случае установленная структура должна быть закреплена в уставе муниципального образования, в нем же должны отражаться и любые изменения в структуре органов местного самоуправления.

Местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится при наличии инициативы жителей этого образования. Такая инициатива должна поступить в течение 1 месяца со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об установлении границ вновь образуемого муниципального образования, и с ней должна выступить группа жителей, обладающих избирательным правом, численностью не менее 3% от общего числа жителей образуемого муниципального образования, обладающих таким правом.

Особенностью референдумов (сходов граждан) в этом случае является то, что их назначение и обеспечение их проведения осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, по сути, реализует полномочия избирательной комиссии муниципального образования:

1) проверяет подлинность собранных подписей граждан;

2) назначает дату проведения местного референдума или схода граждан;

3) осуществляет иные полномочия, а именно:

- обеспечивает на территории муниципального образования реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением голосования, изданием необходимой печатной продукции;

- координирует деятельность окружных и участковых избирательных комиссий во взаимодействии с органом местного самоуправления, контролирует обеспечение избирательных комиссий помещениями, транспортом, средствами связи, технологическим оборудованием, решение иных вопросов материально-технического значения;

- изготавливает и ведет учет печатей избирательной комиссии муниципального образования, окружных и участковых избирательных комиссий;

- составляет списки избирателей и передает их в соответствующие участковые избирательные комиссии;

- осуществляет меры по организации финансирования подготовки и проведения голосования, распределяет средства, поступающие на эти цели из местного бюджета, контролирует целевое использование этих средств;

- осуществляет меры по обеспечению единого порядка установления итогов голосования и определению результатов, а также порядка их опубликования;

- устанавливает общие итоги голосования, направляет их в средства массовой информации, публикует в печати;

- обеспечивает соблюдение установленного порядка транспортировки, обработки, хранения и подготовки к сдаче в архив выборной документации от нижестоящих избирательных комиссий;

- рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения и тому подобное (Федеральный закон от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").

Соответственно исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в данном случае осуществляет полномочия местной администрации в части материально-технического обеспечения проведения местного референдума.

Численность и срок полномочий депутатов представительного органа первого созыва вновь образованного муниципального образования, а также порядок избрания, полномочия и срок полномочий первого главы данного муниципального образования в случае отсутствия инициативы граждан о проведении местного референдума устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.

Выборы в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня его создания.

Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации формирует избирательную комиссию вновь образованного муниципального образования, которая назначает выборы в представительный орган данного муниципального образования и осуществляет иные предусмотренные Федеральным законом N 131-ФЗ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъекта Российской Федерации полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению выборов.

Полномочия избирательной комиссии вновь образованного муниципального образования могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Материально-техническое обеспечение проведения выборов в представительный орган вновь образованного муниципального образования осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

До формирования органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования полномочия по решению вопросов местного значения вновь образованного муниципального образования на соответствующих территориях в соответствии со статьями 14, 15 и 16 Федерального закона N 131-ФЗ осуществляют органы местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на этих территориях.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующих территориях, действуют в части, не противоречащей федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституциям (уставам), законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, а также муниципальным правовым актам органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования.

Органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками органов местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами. Вопросы правопреемства подлежат урегулированию муниципальными правовыми актами вновь образованного муниципального образования.

До урегулирования муниципальными правовыми актами вновь образованного муниципального образования вопросов правопреемства в отношении органов местных администраций, муниципальных учреждений, предприятий и организаций, ранее созданных органами местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, или с их участием, соответствующие органы местных администраций, муниципальные учреждения, предприятия и организации продолжают осуществлять свою деятельность с сохранением их прежней организационно-правовой формы.

В соответствии с частью 6 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ на местном референдуме или сходе граждан, проводимом по структуре органов местного самоуправления, принимается решение, в котором устанавливаются:

1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;

2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.

Решение об изменении структуры органов местного самоуправления должно быть отражено в уставе муниципального образования.

Решение представительного органа об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу только после истечения срока полномочий действующего представительного органа муниципального образования. Данная норма гарантирует нормальную работу депутатов представительного органа муниципального образования, сохранение их статуса на тот срок, на который они избраны, вне зависимости от принимаемого решения об изменении структуры представительного органа муниципального образования.

Финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований (Постановление ФАС Дальневосточного округа от 31 июля 2007 года, 24 июля 2007 года N Ф03-А51/07-1/2725 по делу N А51-13772/2006-22-317). Данная норма, во-первых, служит гарантией финансово-экономической независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти или иных организаций. Во-вторых, она предостерегает от чрезмерного расширения числа органов местного самоуправления, необоснованного расширения их штатов и тому подобного.

Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законом.

Основания наступления ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с положениями Федерального закона N 131-ФЗ.

Население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления (см. статью 24 Федерального закона N 131-ФЗ).

Ответственность перед государством наступает в случае нарушения Конституции Российской Федерации, устава субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования. В случае установления судом таких нарушений органами местного самоуправления законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может обратиться в соответствующий суд (верховный суд республики, краевой, областной или городской суд, суд автономной области, суд автономного округа) за заключением о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления указанным правовым актам.

Заключение суда о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции Российской Федерации, уставу субъекта Российской Федерации, федеральным законам, законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования является основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа или выборного должностного лица местного самоуправления. Прекращение полномочий и одновременно назначение новых выборов осуществляются законом субъекта Российской Федерации.

Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность также перед физическими и юридическими лицами. Эта ответственность наступает в порядке, установленном законом и уставами муниципальных образований. Прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации и уставов муниципальных образований органами и должностными лицами местного самоуправления. Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.