Основы организации межбюджетных отношений

Анализируя структуру целей, в соответствии с которыми формируется нынешняя российская модель межбюджетных отношений, можно видеть, что явное предпочтение отдается выравниванию территориального развития. Критикуется резко возросшая за годы реформы дифференциация в уровнях социально-экономического развития регионов. Положительная динамика в развитии отдельных регионов обычно ассоциируется с наличием на их территориях монопольного производственно-ресурсного потенциала и «особых» отношений с федеральным центром. В этом есть доля правды. Однако нельзя не видеть, что и среди регионов, богатых сырьем, есть в экономическом плане слаборазвитые регионы и наоборот. К сожалению, организационная составляющая соответствующей динамики развития учитывается очень слабо. А она за годы реформ, по нашему мнению, проявилась наиболее отчетливо. С другой стороны в рамках договоров, при всем их возможном политическом оформлении и противоречии отдельным правовым нормам, шел эмпирический поиск рационального объема прав и полномочий, закрепляемых за тем или иным регионом и обеспечиваемых соответствующим объемом региональных финансовых бюджетных ресурсов. К сожалению экономической оценки реализации этих прав и полномочий, как с учетом использования, так и без учета использования природной ренты, произведено не было. Стихийный процесс продвижения к модели «конкурентного» федерализма (если пользоваться терминологией германских моделей), сменился целенаправленным попятным движением обратно к «кооперативному» бюджетному федерализму. В этом проявилась в очередной раз, отсутствие четкой стратегии российских реформ и, что очень важно, их региональной составляющей. Внешне весь это процесс напоминает постоянное противодействие федерального центра и регионов, где каждая сторона с переменным успехом получает для себя определенные преимущества или теряет их. В отсутствии необходимого количества научных аргументов результат всегда напоминает элемент сговора либо политического поражения.

Сказанное выше дает основание для выделения следующей системы этапов формирования российской модели межбюджетных отношений, отвечающей потребностям развития российского федеративного государства:

Определение общеэкономического потенциала каждого региона с учетом выделения в нем рентной части (в разрезе различных видов ренты – природно-ресурсной, территориальной, производственной и т.д.).

Усиление роли имущественных налогов, как стимулирующих использование потенциала региона в целом и при этом сравнительно легко определяемых (прогнозируемых). При этом потенциал должен быть дифференцирован на отдельные составляющие (основные и оборотные фонды, кадровый потенциал, земля, вода, недра) и по этим группам должны быть установлены отдельные налоговые ставки.

В структуре региональной ренты важно выделить ту часть, извлечение которой не зависит от региональной деятельности, и, соответственно, ту часть, которая зависит. Например, если взять процесс добычи нефти из новых скважин – извлечение ренты в этом случае мало зависит от деятельности регионального руководства, отдельных предприятий и организаций. В случае же возврата в оборот старых уже неиспользуемых скважин за счет технологий, разработанных за счет средств бюджета региона и его отдельных предприятий, рента должна рассматриваться как региональный продукт. Ситуация может рассматриваться так до того времени, пока данные технологии не станут применяться повсеместно (нерегиональными предприятиями и организациями за пределами региона). Соответственно, рента первой категории практически целиком может поступать в федеральный бюджет, право на использование второй – в большей части принадлежит региону.

Учитывая разную структуру производственного капитала и, соответственно, разную скорость его обращения второй позицией (по степени значимости) в системе налогообложения должен стать налог на прибыль. Доля этого налога, поступающего в местный бюджет должна быть обусловлена факторами производственного капитала и его структурой. В определенном смысле он выступает в данном случае как корректирующий налог.

Необходимо добиться минимально возможного субъективизма и, одновременно реального консенсуса между потребностями и возможностями федерального центра и региона в процессе выбора форм разделения налоговых поступлений. Все большую привлекательность, если учитывать возможности стимулирования деятельности по управлению регионом и упрощения налоговых отношений между федеральным центром и регионами, приобретает прогрессирующая точка зрения о полном разделении налогов и налоговых доходов между уровнями бюджетной системы России. В ходе расщепления налоговых поступлений, разумеется, трудно избежать элемента политического «торга». Этому благоприятствует действующее законодательство, позволяющее федеральным властям ежегодно менять нормативы расщепления налоговых доходов между уровнями бюджетной системы. Кроме того, должны быть существенно расширены полномочия региональных и местных властей по формированию и реализации налогообложения на уровне соответствующих территориально-административных единиц. В классической теории общепризнанно, что региональным и местным властям в наибольшей степени подходят налоги с немобильной или формируемой на месте налоговой базой, что позволяет избежать негативных внешних эффектов и других проблем в управлении ими. Однако нужно видеть, что и расщепляемая и одноканальная, когда общая сумма всех собранных на территории налогов распределяется в пропорции между федеральным и региональным уровнем, системы обладают определенными положительными чертами, когда имеет место система долгосрочных нормативов. В этом случае у регионов появляется интегрированный интерес в пополнении как своего, так и федерального бюджета. Нам представляется, что субъективизм, подрыв стимулов к саморазвитию у регионов возможен и при реализации «нерасщепляемой» налоговой системы. Это может возникнуть при чрезмерном завышении федеральным центром налоговых ставок вне связи с объемами региональных налогов, с реальными возможностями выплачивать предприятиями региона налоги и потребностями в централизованном финансировании регионального развития.

Реально в мире уже представлены налогово-распределительные модели, так или иначе сочетающие все подходы, о которых было уже сказано. России надо выбрать для нее более приемлемый вариант или их сочетание.

Наделение региона функциями и, соответственно, объемами налогов, поступающих в региональные бюджеты, должно осуществляться исходя из нормативов финансирования каждой функции. Объем функций, которыми наделяется регион, должен определяться исходя из оценки отдачи соответствующих средств - если при наделении новой функцией эффективность их использования начинает снижаться, регион пока не готов к ее выполнению. Это – очень простой пошаговый механизм определения рационального размера прав и полномочий региона. В случае, если налоговых поступлений для реализации очередной функции не хватает, то могут быть использованы трансферты, либо другие заемные средства.

В целях стимулирования инициативы региональных и местных властей на одновременное пополнение своего и федерального бюджетов заслуживает одобрения предложение политического движения «Яблоко» относительно предоставления местным органам власти право на 50% сумм по региональным и 30% - по федеральным налогам (долям налогов), собранным сверх плана на территории данного муниципального образования. Одновременно предлагается предоставить субъектам РФ право на 30% сумм по федеральным налогам (долям налогов), собранным сверх плана на территории данного субъекта РФ. Важно видеть, что зарубежный опыт дает нам представление о широкой гамме и других различных вариантов усиления инициативы региональных и местных властей в пополнении федерального бюджета, когда имеет место обоюдовыгодное сотрудничество этих ветвей власти. Например, в США это происходит на основе выпуска и размещения так называемых нерыночных федеральных ценных бумаг для штатов и муниципалитетов, имеющих достаточно высокую степень доходности, средства на приобретение которых штаты и муниципалитеты должны изыскать на основе выпуска уже своих региональных и местных облигационных займов.

В настоящее время следует стремиться к расширению автономии того или иного уровня власти в определении объема, структуры и финансировании определенных видов расходов. Однако в таких важных областях совместного ведения, как образование и здравоохранение, может оказаться эффективным долевое со-финансирование региональных и местных расходов федеральными субсидиями, увязанными с соблюдением в регионах общенациональных минимальных стандартов количества и качества соответствующих бюджетных услуг.

Должны быть разработаны предельные сроки выхода региона на необходимый уровень прибыльности (соотношения разницы суммарных размеров региональных и убытков прибыли к региональному валовому продукту) и совокупного рейтинга социально-экономического развития. В случае, если соответствующие показатели не достигнуты в пределах установленного срока, то можно говорить о необходимости проведения ряда реорганизационных мероприятий (также как и при превышении критического объема просроченных региональных займов): подчинение региона прямому федеральному управлению; включение данного региона в состав соседнего стабильно развивающегося региона; вхождение региона в юрисдикцию управления со стороны региона-кредитора. Возможно расширение списка этих реорганизационных мероприятий. Но, в любом случае, они должны включать бизнес-основу регионального проектирования.

Однако, формируя структуру российского межбюджетного устройства, поднимающей статус региональной финансовой автономии нужно иметь в виду, что, если федеральное правительство по политическим или иным причинам не в состоянии выдержать жесткие бюджетные ограничения, децентрализация властных полномочий не только не приведет к росту экономической эффективности, но и может подорвать макроэкономическую стабильность. При наличии у региональных властей мнения, перерастающего в убеждение, что федеральный центр будет возмещать местные финансовые потери, они будут иметь весьма низкую заинтересованность в ответственном управлении бюджетами, а необходимые для компенсации их потерь средства, получаемые за счет заимствований или денежной эмиссии, могут привести к финансовому кризису. Примером этому могут служить кризисы в Аргентине в 1980-х гг. и в Бразилии в 1980-х - начале 1990-х гг. Пожалуй, недоучет этого обстоятельства является одним из болезненных явлений развивающихся стран и стран с переходной экономикой, резко снижающим потенциал проводимых там реформ. Внешне это часто принимается за неэффективность децентрализации финансовой системы в данных странах. Таким образом, вопрос должен стоять о создании законодательной базы финансовой ответственности и жестких бюджетных ограничений для региональных властей, а также повышение квалификации персонала их финансовых органов.