Политическая справедливость и конституция

Теперь я хочу рассмотреть политическую справедливость, т. е. справедливость конституции, и обрисовать значение равной свободы для этой части базисной структуры. Политическая справедливость имеет два аспекта, возникающие из того факта, что справедливая конституция есть случай несовершенной процедурной справедливости.

Во-первых, конституция должна быть справедливой процедурой, удов­летворяющей требованиям равной свободы; во-вторых, она должна быть организована таким образом, чтобы из всех достижимых спра­ведливых устройств, с большей вероятностью, чем другие, приводить в результате к справедливой и эффективной системе законодательства. Справедливость конституции должна оцениваться по обоим парамет­рам в свете позволяемых обстоятельств, и эти оценки должны делаться с точки зрения конституционного собрания.

Принцип равной свободы в применении к политической процедуре, определяемой конституцией, я буду называть принципом (равного) участия. В соответствии с ним, все граждане должны иметь равное право принимать участие в конституционном процессе и определять его результат, когда устанавливаются законы, которым они должны подчиняться. Справедливость как честность начинается с идеи о том, что когда общие принципы необходимы и выгодны всем, они должны вырабатываться с точки зрения исходной ситуации равенства, опре­деляемой соответствующим образом, в которой каждый индивид над­лежаще представлен. Принцип участия переносит это понятие из исходного положения на конституцию как на систему социальных правил высших порядков, предназначенную для создания правил. Если государство должно осуществлять окончательную власть и при­нуждение на определенной территории и, таким образом, влиять на жизненные перспективы людей, то конституционный процесс должен сохранить равное представительство исходного положения в той сте­пени, в какой это осуществимо.

На некоторое время я предположу, что конституционная демок­ратия может быть устроена так, чтобы выполнялся принцип участия. Но нам необходимо более точно знать, чего требует этот принцип при благоприятных условиях, доведенный, так сказать, до предела. Эти требования, конечно, знакомы и составляют то, что Констант называл свободой древних в отличие от свободы современников. Тем не менее, стоит посмотреть, каким образом эти свободы подпадают под принцип участия. Приспособления к существующим условиям, которые должны быть сделаны, и способы регулирования этих ком­промиссов я буду обсуждать в следующем разделе.

Мы можем начать с того, что вспомним некоторые элементы конституционного режима. Прежде всего, полномочия определять ос­новную социальную политику находятся у представительного органа, избранного на ограниченный срок избирателями и в конечном счете подотчетного им. У этого представительного органа не только чисто совещательные возможности. Это законодательный орган, обладающий властью принимать законы, а не просто форум делегатов из разных секторов общества, на котором исполнительная власть объясняет свои действия и распознает изменения в общественных настроениях. И политические партии не являются просто выразителями интересов своих групп перед правительством; для того чтобы заручиться доста­точной поддержкой для прихода к власти, они должны отстаивать какую-либо концепцию общественного блага. Конституция может, конечно, ограничивать законодательное собрание во многих аспектах,

а конституционные нормы могут определять его функции как пар­ламентского органа. Но по ходу времени твердое большинство изби­рателей в состоянии будет достичь своих целей, и если необходимо, то с помощью конституционных поправок.

Все взрослые, находящиеся в здравом уме, за некоторыми обще­признанными исключениями, имеют право принимать участие в по­литических делах, и правило „один выборщик — один голос" должно выполняться, насколько это возможно. Выборы честные, свободные и регулярные. Спорадические и непредсказуемые проверки общест­венного мнения с помощью плебисцитов или другими способами, а также в удобное для власть имущих время, недостаточны для пред­ставительного режима. Существуют прочные конституционные спо­собы защиты определенных свобод, особенно свободы слова и собраний и свободы создавать политические ассоциации. Признаются принцип лояльной оппозиции и столкновение политических мнений, а интересы и установки, которые могут оказывать на них влияние, принимаются в качестве нормального условия человеческой жизни. Отсутствие единогласия — это одно из условий справедливости, так как разног­ласия обязательно будут существовать даже между наичестнейшими людьми, желающими следовать во многом одним и тем же полити­ческим принципам. Без понятия лояльной оппозиции и привержен­ности конституционным правилам, ее выражающим и защищающим, политика демократии не может осуществляться должным образом или быть долговременной.

Три момента в отношении равной свободы, определяемой прин­ципом равной свободы, нуждаются в обсуждении: ее значение, сфера применения и меры, увеличивающие ее ценность. Если начать с вопроса о значении, правило „один выборщик — один голос" под­разумевает, что если строго его придерживаться, то каждый голос имеет приблизительно равный вес в определении исхода выборов. А это, в свою очередь, требует, если предположить наличие одноман-датных территориальных округов, чтобы члены законодательного соб­рания (каждый обладает одним голосом) представляли одинаковое количество выборщиков. Я также буду предполагать, что в соот­ветствии с этим правилом необходимо создавать законодательные участки, руководствуясь определенными общими стандартами, кото­рые заранее определены конституцией и применяются, насколько это возможно, посредством беспристрастной процедуры. Эти предосто­рожности необходимы для того, чтобы предотвратить махинации, так как подобные махинации могут повлиять на вес голоса не меньше, чем участки непропорционального размера. Необходимые стандарты и процедуры должны приниматься с точки зрения конституционного собрания, в котором ни у кого нет информации, которую можно было бы использовать к своей выгоде при создании избирательных округов. Политические партии не могут менять границы к своей выгоде, в свете статистики голосования; округа определяются с по­мощью критериев, относительно которых уже было достигнуто сог­ласие, когда информация такого рода отсутствовала. Конечно, может возникнуть необходимость ввести некоторые случайные (random) эле-

менты, так как критерии для определения избирательных округов, без сомнения, до некоторой степени произвольны. Это, может быть, единственный честный способ справляться с этими случайными и непредвиденными обстоятельствами¹².

Принцип участия предусматривает и то, что все граждане должны иметь равный доступ, по крайней мере, в формальном смысле, к государственным должностям (public office). Каждый может вступить в политические партии, пытаться стать кандидатом и занимать вла­стные должности. Конечно, могут быть ограничения по возрасту, месту жительства и т. д. Но они должны быть разумным образом связаны с задачами органа; по идее, эти ограничения должны быть в интересах всех и не приводить к несправедливой дискриминации людей или групп в том смысле, что при нормальном течении событий эти ограничения касаются всех.

Второе соображение относительно равных политических свобод — это степень их распространения. Насколько широко должны опреде­ляться эти свободы? Сразу не очень ясно, что означает здесь степень распространения. Каждой из политических свобод можно дать более или менее широкое определение. Несколько произвольно, но тем не менее в соответствии с традицией, я буду предполагать, что степень распространения равной политической свободы варьируется главным образом в той мере, в которой конституция является мажоритарной. Определения других свобод я считаю более или менее устоявшимися. Таким образом, максимально распространенная политическая свобода устанавливается конституцией, которая использует процедуру так называемого чистого мажоритарного правила (процедуру, согласно которой меньшинство не может ни перевесить большинства, ни пре­пятствовать ему) во всех значительных политических событиях, до­зволяемых конституцией. Всегда, когда конституция ограничивает сферу действия и полномочия большинства, либо требуя большего числа голосов для некоторых процедур, либо ограничивая законода­тельную власть с помощью какого-нибудь билля о правах и тому подобных мер, равная политическая свобода является менее распро­страненной. Традиционные приемы конституционализма — двухпа­латный законодательный орган, разделение властей в сочетании с системой сдержек и противовесов, билль о правах с судебным надзором (judicial review) — ограничивают степень распространения принципа участия. Я, однако, предполагаю, что такие меры организации сог­ласуются с равной политической свободой при условии, что ана­логичные ограничения применяются ко всем и что вводимые огра­ничения с течением времени должны равным образом затронуть все слои общества. И это кажется вероятным, если утверждается спра­ведливая ценность политической свободы. Главная проблема, таким образом, в том, насколько распространенным должно быть равное участие. Этот вопрос я оставляю до следующего раздела.

Что касается ценности политической свободы, то конституция должна принимать меры для увеличения ценности равных прав учас­тия для всех членов общества. Она должна гарантировать законную возможность принимать участие в политическом процессе и оказывать

на него влияние. Ситуация здесь аналогична уже описанной ранее (§ 12): в идеале люди со сходными способностями и мотивацией должны иметь примерно равные шансы для достижения политических должностей независимо от их принадлежности к экономическому и социальному классу. Но как должна обеспечиваться справедливая ценность (fair value) этих свобод?

Мы можем считать само собой разумеющимся, что демократи­ческий режим предполагает свободу слова и собраний, а также свободу мысли и совести. Эти институты не только предусмотрены первым принципом справедливости, но, как утверждал Милль, они необ­ходимы, если политические дела ведутся рациональным образом. Хотя рациональность и не гарантируется наличием таких институтов, в их отсутствие более разумный курс наверняка будет отвергнут в пользу политики, выгодной группам с особыми интересами. Для того чтобы общественный форум был свободен, открыт для всех и заседал постоянно, каждый должен иметь возможность получать от него пользу. Все граждане должны иметь возможности получать инфор­мацию по политическим вопросам. Они должны находиться в таком положении, чтобы оценивать то, каким образом те или иные пред­ложения влияют на их благосостояние и какая политика способствует реализации их концепции общественного блага. Более того, они должны иметь законный шанс вносить в повестку для политичес­кой дискуссии дополнительные предложения¹³. Свободы, защищенные принципом участия, теряют значительную часть своей ценности, когда тем, кто имеет большие личные средства, позволяется исполь­зовать свои преимущества для контроля над ходом общественного обсуждения. Дело в том, что в конце концов эти неравенства позволят людям, находящимся в лучшем положении, оказывать большее влия­ние на ход законодательного процесса. В должное время они наверняка приобрету г господствующее положение в решении социальных воп­росов, по крайней мере, в отношении тех вещей, с которыми они обычно согласны, т. е. в отношении тех вопросов, которые бла­гоприятствуют предпочитаемым ими обстоятельствам.

Для сохранения справедливой ценности всех равных политических свобод, таким образом, должны быть приняты меры компенсации. Можно использовать целый набор средств. Например, в обществе, допускающем частную собственность на средства производства, дол­жно сохраняться широкое распределение собственности и богатства, а правительство должно регулярно предоставлять деньги для под­держки свободной дискуссии в обществе. Кроме того, должна быть предусмотрена независимость политических партий от частных эко­номических интересов с помощью выделения им достаточных нало­говых поступлений, для того чтобы они играли свою роль в консти­туционной системе. (Дотации им могут, например, по какому-нибудь правилу зависеть от количества голосов, полученных на нескольких последних выборах и т. п.) Необходимо также и то, чтобы по­литические партии были автономны в отношении личных требований, т. е. требований, которые не выражены через общественный форум и в пользу которых отсутствует прямая апелляция к концепции

общественного блага. Если общество не несет организационных затрат и партийные фонды должны испрашиваться у социальных и эко­номических групп, пользующихся большими преимуществами, хода­тайства этих групп непременно будут получать чрезмерное внимание. И все это тем более вероятно, когда наименее удачливые члены общества, отсутствие средств у которых прочно лишило их законной доли влияния, становятся апатичными и обиженными.

Исторически одним из главных недостатков конституционного правления была неспособность обеспечить справедливую ценность политической свободы. Необходимые корректировки не были внесены; на самом деле они никогда всерьез и не рассматривались. Диспро­порции в распределении собственности и богатства, далеко превос­ходящие то, что является совместимым с политическим равенством, обычно терпелись правовой системой. Общественные ресурсы для поддержания институтов, необходимых для ценности политической свободы, не выделялись. Особая ошибка заключается в том, что демократический политический процесс является, самое лучшее, кон­тролируемым соперничеством; даже теоретически он не имеет тех привлекательных качеств, которые теория стоимости приписывает по-настоящему конкурентным рынкам. Более того, последствия не­справедливостей в политической системе — гораздо более серьезные и долговременные, чем несовершенства рынка. Политическая власть быстро аккумулируется и становится неравной; а используя государ­ственный аппарат принуждения и законы этого государства, тот, кто получает преимущества, часто может обеспечить себе привилегирован­ное положение. Таким образом, неравенства в экономической и со­циальной системе вскоре могут подорвать всю ту политическую ста­бильность, которая могла существовать в благоприятных исторических условиях. Всеобщее избирательное право — недостаточный противо­вес; когда партии и выборы финансируются не из общественных фондов, а через частные пожертвования, политический форум ста­новится настолько ограниченным желаниями доминирующих групп, что фундаментальные меры, необходимые для установления спра­ведливого конституционного правления, редко представлены должным образом. Эти вопросы, однако, относятся к политической социологии¹⁴. Я упоминаю здесь о них для того, чтобы подчеркнуть, что наше обсуждение является частью теории справедливости и не должно ошибочно приниматься за теорию политической системы. Мы сейчас описываем некоторое идеальное устройство, сравнение с которым задает стандарт для оценки существующих институтов и указывает, при каких условиях отход от него оправдан.

Суммируя вышесказанное относительно принципа участия, мы можем сказать, что справедливая конституция устанавливает неко­торую форму честного соперничества для политических институтов и властных структур. Представляя концепции общественного блага и комплекс мер, направленных на реализацию общественных инте­ресов, соперничающие стороны ищут одобрения граждан в соот­ветствии со справедливыми процедурными правилами на фоне суще­ствования свободы мысли и собраний, посредством которых обес-

печивается справедливая ценность политической свободы. Принцип участия принуждает тех, кто находится у власти, проявлять отзыв­чивость к насущным интересам избирателей. Делегаты, конечно, не являются лишь агентами своих избирателей, так как у них есть определенная свобода действий, и ожидается, что при принятии за­конодательства они будут опираться на собственное мнение. Во вполне упорядоченном обществе они должны, тем не менее, представлять своих избирателей в одном существенном смысле: прежде всего, они должны стремиться принимать справедливые и эффективные законы, так как в этом заключается главный интерес граждан в правительстве, и, во-вторых, они должны отстаивать и другие интересы своих изби­рателей в той степени, в которой они совместимы со справедливостью¹⁵. Принципы справедливости относятся к главным критериям оценки деятельности делегата и тех доводов, с помощью которых он ее защищает. Так как конституция является основой социальной струк­туры, системой правил высших порядков, регулирующей и конт­ролирующей другие институты, каждый имеет равный доступ к ус­танавливаемой в ней политической процедуре. Когда выполняется принцип участия, все имеют общий статус равного гражданина.

И, наконец, во избежание непонимания, нужно помнить, что принцип участия применим к институтам. Он не определяет некий идеал гражданства, не устанавливает он и всеобщей обязанности принимать активное участие в политических делах. Обязанности и обязательства индивидов — это отдельный вопрос, который я буду обсуждать позднее (см. главу VI). Важно то, что эта конституция должна устанавливать равные права на участие в политических делах и предусматривать меры для поддержания ценности этих свобод. В хорошо управляемом государстве только небольшая часть людей мо­жет уделять много времени политике. Существует множество других форм человеческого блага. Но эта часть людей, независимо от их числа, вероятнее всего будет более или менее равным образом рек­рутирована из всех слоев общества. Многие заинтересованные группы и центры политической жизни будут иметь своих активных членов, заботящихся об их интересах.