Сопутствующие институты распределительной справедливости

Главной проблемой распределительной справедливости является выбор социальной системы. Принципы справедливости относятся к базисной структуре и регулируют процесс комбинирования ее основ­ных институтов в одну систему. Мы видели, что идея справедливости как честности заключается в использовании понятия чистой проце­дурной справедливости для того, чтобы справиться со случайными обстоятельствами конкретных ситуаций. Социальная система должна быть организована таким образом, чтобы итоговое распределение было справедливым, независимо от того, как сложатся дела. Для достижения этого результата необходимо поместить социальный и экономический процесс в окружение соответствующих политических и правовых институтов. Без должной системы этих сопутствующих (background) институтов результат процесса распределения не будет справедливым. Недостает честности окружения. Я дам краткое опи­сание поддерживающих институтов, которые могли бы существовать в нормально организованном демократическом государстве, допуска­ющем частную собственность на капитал и природные ресурсы. Такое устройство нам знакомо, но может быть полезным проверить, как оно соответствует двум принципам справедливости. Модификации для социалистического режима вкратце будут рассмотрены ниже.

Прежде всего, я предполагаю, что базисная структура регулируется справедливой конституцией, которая гарантирует свободы равного гражданства (как это описано в предыдущей главе). Свобода совести и свобода мысли принимаются как сами собой разумеющиеся; и поддерживается также справедливая ценность (fair value) политиче­ской свободы. Политический процесс представляет (насколько позво­ляют обстоятельства) справедливую процедуру для выбора между правительствами, а также для принятия справедливого законодатель­ства. Я также предполагаю, что существует честное (в противопо­ложность формальному) равенство возможностей. Это означает, что кроме поддержки обычных типов общественного капитала, правитсль-

ство пытается обеспечить равные шансы на образование и культуру для людей со сходными дарованиями и мотивацией с помощью либо субсидирования частных школ, либо создания системы общественных школ. Оно приводит к равенству возможностей в экономическом поведении и в свободном выборе профессии. Это достигается поли­тикой руководства фирмами и частными ассоциациями, а также путем устранения монополистических ограничений и барьеров на пути к более желательным положениям. И, наконец, правительство гаран­тирует социальный минимум либо путем выплаты семейных пособий и специальных выплат по болезни и нетрудоспособности, либо более систематическим образом — с помощью таких средств, как диффе­ренцированные доплаты к доходу (так называемый негативный подо­ходный налог).

Правительство, устанавливающее такие сопутствующие институ­ты, можно представить разделенным на четыре ветви¹⁴. Каждая ветвь состоит из различных органов или соответствующих видов деятель­ности, функция которых — сохранение определенных социальных и экономических условий. Эти подразделения не пересекаются с обыч­ной структурой правительства, и должны пониматься совершенно отличным образом. Выделительная (allocative) ветвь, например, дол­жна поддерживать ценовую систему в конкурентном состоянии и предотвращать неразумную власть рынка. Правительство не обладает такого рода властью, пока рынки не могут быть сделаны более конкурентными, не входя в противоречие с требованиями эффек­тивности, географическими факторами и предпочтениями потребите­лей. Задача выделительной ветви заключается также в идентификации и корректировке, скажем, с помощью подходящих налогов, субсидий и изменений в определении прав собственности, наиболее очевидных отклонений от эффективности, которые вызываются неспособностью цен точно измерять общественные выгоды и издержки. Для этой цели могут быть использованы соответствующие налоги и субсидии, или же могут быть пересмотрены сфера распространения и определение прав собственности. Стабилизационная ветвь, с другой стороны, стре­мится обеспечить разумно полную занятость, когда те, кто хочет работать, могут найти работу, а свободный выбор профессии и раз­мещение финансов поддерживаются сильным эффективным спросом. Эти две ветви совместно должны поддерживать эффективность рыноч­ной экономики в целом.

Социальный минимум — это сфера ответственности ветви без­возмездных социальных выплат (transfer). Позднее я рассмотрю, на каком уровне должен быть установлен минимум; пока же будет достаточно нескольких общих замечаний. Главная идея заключается в том, что механизмы этой ветви учитывают потребности и приписы­вают им определенный вес по отношению к другим притязаниям. Конкурентная система цен не учитывает потребностей, и следова­тельно, она не может быть единственным средством распределения. Части социальной системы должны отвечать предписаниям справед­ливости здравого смысла с помощью разделения труда. Различные институты имеют дело с различными запросами. Соответствующим

образом регулируемые конкурентные рынки обеспечивают свободный выбор профессии и ведут к эффективному использованию ресурсов и выделению потребителям предметов потребления. Они устанавлива­ют веса обычных предписаний, связанных с зарплатой и заработками, в то время как ветвь выплат гарантирует определенный уровень благосостояния и удовлетворяет потребности. Через некоторое время я буду обсуждать эти предписания здравого смысла и то, как они возникают в контексте различных институтов. Существенно здесь то, что определенные предписания имеют тенденцию ассоциироваться с конкретными институтами. Определить, каким должен быть баланс этих правил — это задача сопутствующей системы в целом. Так как принципы справедливости регулируют всю структуру, они регулируют также и баланс этих правил. Следовательно, в общем этот баланс будет различаться в зависимости от основополагающей политической концепции.

Ясно, что справедливость долевого распределения зависит от со-; путствующих институтов и от того, как они выделяют (allocate) совокупный доход, заработную плату и другие доходы плюс безвоз­мездные социальные выплаты. Существует хорошо обоснованное воз­ражение против определения совокупного дохода посредством конку­ренции, так как при этом игнорируются потребности субъектов и должный уровень жизни. С точки зрения законодательной стадии, рационально застраховать себя и своих потомков от случайностей рынка. Действительно, этого, судя по всему, требует принцип раз­личия. Но как только с помощью безвозмездных социальных выплат будет обеспечен должный минимум, вполне честно определять остаток совокупного дохода с помощью системы цен, предполагая, что она достаточно эффективна и свободна от монополистических ограничений и что были устранены неоправданные внешние эффекты. Более того, такой ответ на потребности нуждающихся выглядел бы более эф­фективным, чем попытка регулировать доход посредством минималь­ных стандартов заработной платы и т. п. Лучше ставить перед каждой отраслью только такие задачи, которые совместимы друг с другом. Так как рынок не приспособлен реагировать на потребности, отвечать на них нужно с помощью специально созданной системы. Вопрос об удовлетворении принципов справедливости переходит в вопрос о том, является ли доход наименее преуспевших (заработная плата плюс социальные выплаты) таким, чтобы максимизировать их долговре­менные ожидания (совместимые с ограничениями равной свободы и честного равенства возможностей).

И, наконец, существует распределительная отрасль. Ее задачей является сохранение приблизительной справедливости в долевом рас­пределении с помощью налогообложения и необходимых изменений в правах собственности. Можно выделить два аспекта этой отрасли. Во-первых, она вводит ряд налогов на наследство, на дары и уста­навливает ограничения на право наследования. Цель этих обложений и этих мер не в том, чтобы собрать доходы (передать ресурсы правительству), но постепенно и неуклонно корректировать распре­деление богатства и предотвращать концентрацию власти, которая

наносила бы ущерб справедливой ценности политической свободы и честному равенству возможностей. Например, прогрессивный принцип мог бы быть применен по отношению к получателю или наследнику¹⁵. Такая мера поощрила бы широкое рассредоточение собственности, что, как представляется, является необходимым условием для сох­ранения справедливой ценности равных свобод. Неравное наследо­вание богатства само по себе не более несправедливо, чем неравное наследование умственных способностей. Верно, что первое легче под­дается социальному контролю; но существенно здесь то, что как те, так и другие неравенства в максимально возможной степени должны удовлетворять принципу различия. Таким образом, наследование до­пустимо при условии, что результирующие неравенства — к выгоде наименее удачливых и совместимы со свободой и честным равенством возможностей. Как уже говорилось, честное равенство возможностей означает определенный набор институтов, которые гарантируют оди­наковые возможности получения образования и культуры для людей с одинаковой мотивацией, а также открытый доступ к должностям и положениям всем людям, на основе их качеств и усилий, разумно соотносимых с соответствующими обязанностями и задачами. Именно эти институты подвергаются опасности, когда неравенства в распре­делении богатства превышают определенный предел; политическая свобода также имеет тенденцию терять свою ценность, а представи­тельное правительство — быть таковым лишь по внешнему виду. Налоги и действия распределительной ветви должны обеспечить то, чтобы этот предел не был превышен. Конечно, где находится этот предел — вопрос политического суждения, направляемого теорией, здравым смыслом и просто чутьем, во всяком случае, в довольно широких границах. По вопросам такого рода теория справедливости не может сказать ничего определенного. Ее цель заключается в формулировании принципов, которые должны регулировать сопутст­вующие институты.

Вторая часть распределительной ветви — это система налогооб­ложения для сбора доходов, которых требует справедливость. Со­циальные ресурсы должны быть переданы правительству, чтобы оно могло обеспечить производство коллективных благ и осуществлять безвозмездные социальные выплаты, необходимые для удовлетворения принципа различия. Это проблема распределительной ветви, так как бремя налогообложения должно справедливо разделяться, и эта ветвь стремится создать справедливый механизм. Оставляя в стороне многие затруднения, стоит заметить, что лучшая налоговая система может включать пропорциональный налог на потребление¹⁶. Во-первых, он предпочтительнее подоходного налога (любого типа) на уровне пред­ставлений здравого смысла о справедливости, так как он устанавливает сбор в зависимости от того, сколько индивид берет из общего запаса благ, а не в соответствии с тем, сколько он вносит (предполагая здесь, что доход заработан честно). Опять же, пропорциональный налог на совокупное потребление (скажем, за каждый год) может содержать важные исключения в виде освобождения от налогов для иждивенцев и т. д. Налог этот взимается со всех аналогичным образом

(по-прежнему предполагая, что доход получен честно). Прогрессив­ными ставками, следовательно, возможно лучше пользоваться только в том случае, когда они необходимы для сохранения справедливости базисной структуры по первому принципу справедливости и честному равенству возможностей, и, таким образом, предупреждать такие накопления собственности и власти, которые могут подорвать соот­ветствующие институты. Следование этому правилу могло бы свиде­тельствовать о важных отличиях в вопросах политики. И если про­порциональные налоги оказались бы, кроме того, более эффектив­ными, скажем, потому, что меньше будут тормозить мотивацию, это могло бы решить дело в их пользу, если бы можно было выработать реальный механизм. Как и прежде, это вопросы политического суж­дения, а не теории справедливости. В любом случае, здесь мы рас­сматриваем такой пропорциональный налог как элемент некоторой идеальной схемы вполне упорядоченного общества для иллюстрации наших двух принципов. Если существующие институты несправед­ливы, то отсюда вовсе не следует, что даже резко прогрессивные налоги на доходы не оправданы. На практике мы обычно должны выбирать между несколькими несправедливыми, или нелучшими ус­тройствами (second best arrangement), а затем искать неидеальную теорию, чтобы обнаружить наименее несправедливую систему. Иногда эта схема будет включать такие меры и такую политику, которые совершенно справедливая система отвергла бы. Злом все-таки можно поправить зло, в том смысле, что наилучшее из возможных устройств может содержать баланс несовершенств, систему компенсирующих несправедливостей.

Две части распределительной отрасли выводятся из двух прин­ципов справедливости. Налоги на наследство и доходы по прог­рессивным ставкам (в случае необходимости) и юридическое опре­деление прав собственности должны гарантировать институты равной свободы в демократии с частной собственностью и справедливую ценность прав, которую они устанавливают. Пропорциональные на­логи на потребление (или на доходы) должны дать средства на коллективные блага, социальные выплаты и создание честного равен­ства возможностей в образовании и тому подобное для того, чтобы реализовать второй принцип. До сих пор не упоминались тради­ционные критерии налогообложения, такие как сбор налогов в за­висимости от полученных выгод или от платежеспособности'⁷. Ссылка на предписания здравого смысла в связи с налогом на потребление является делом второстепенным. Сфера применения этих критериев регулируется принципами справедливости. Как только признается, что проблема долевого распределения — это проблема создания со­путствующих институтов, становится ясно, что обычные принципы не имеют независимой силы, как бы уместны они ни были в некоторых ограниченных случаях. Предполагать обратное — значит смотреть на вещи недостаточно широко и всесторонне (см. § 47). Также очевидно, что устройство распределительной отрасли не предполагает стандартных утилитаристских предпосылок относительно индивиду­альных полезностей. Например, налог на наследство и прогрессивный

подоходный налог не основываются на идее о том, что индивиды имеют одинаковые функции полезности, удовлетворяющие принципу уменьшающейся минимально эффективной полезности. Целью рас­пределительной ветви является, конечно, не максимизация чистого баланса удовлетворения, но установление справедливых сопутству­ющих институтов. Сомнения относительно формы функций полез­ности тут неуместны. Это проблема утилитаристской, а не договорной теории.

До сих пор я предполагал, что целью ветвей правительства явля­ется установление демократического режима, в котором землей и капиталом владеет значительное число людей, но не поровну. В обществе нет такого разделения, что один сравнительно небольшой его слой контролировал бы большую часть производственных ресурсов. Когда эта ситуация достижима, и долевое распределение удовлетво­ряет принципам справедливости, на многие критические замечания социалистов в отношении рыночной экономики дан ответ. Но ясно, по крайней мере в теории, что либеральный социалистический режим также может соответствовать двум принципам справедливости. Нам нужно лишь предположить, что средства производства находятся в общественной собственности и что фирмы управляются рабочими советами или назначенными ими представителями. Коллективные решения, принятые демократически, в соответствии с конституцией, определяют общие черты экономики, такие как уровень накопления и пропорция произведенного обществом продукта, отводимая на кол­лективные блага. В результате получающейся экономической ситу­ации фирмы, регулируемые рыночными силами, ведут себя во многом по-прежнему. Хотя сопутствующие институты принимают другую форму, особенно в случае распределительной ветви, не существует принципиальных причин, по которым нельзя добиться равного доле­вого распределения. Теория справедливости сама по себе не бла­гоприятствует тому или иному режиму. Как мы уже видели, решение о том, какая система является наилучшей для того или другого народа, зависит от обстоятельств, институтов и исторических тра­диций.

Некоторые социалисты возражают против всех рыночных институ­тов, так как считают их унизительными по существу и надеются создать экономику, в которой люди были бы движимы, главным образом, общественными и альтруистическими интересами. По отно­шению к первому обстоятельству рынок действительно не является идеальным устройством, но, безусловно, при наличии требуемых сопутствующих институтов наихудшие аспекты так называемого на­емного рабства в нем устранены. Этот вопрос, следовательно, фор­мулируется как вопрос о сравнении возможных альтернатив. Кажется невероятным, что контроль за экономической ситуацией со стороны бюрократии, которая должна развиться в социально регулируемой системе (управляемой либо централизованно, либо посредством сог­лашений, заключенных индустриальными ассоциациями), будет в среднем более справедливым, чем контроль посредством цен (как всегда предполагая наличие необходимых рамок). Конечно, конку-

рентная схема безлична; ее конкретные результаты не выражают сознательного решения индивидов. Но во многих отношениях это можно считать достоинством такой организации; и использование рыночной системы не означает отсутствия разумной человеческой автономии. Демократическое общество может решить полагаться на цены, поскольку такое решение имеет массу преимуществ, а затем поддерживать сопутствующие институты, которых требует справед­ливость. Такое политическое решение, так же как и регулирование сопутствующих устройств, может быть вполне обдуманным и свобод­ным.

Более того, в теории справедливости вводится определенный лимит на интенсивность социальной и альтруистической мотивации. В теории предполагается, что индивиды и группы выдвигают конкурирующие требования, и хотя они желают действовать справедливо, они не готовы отказаться от своих интересов. Нет необходимости дальше разбирать, что эта предпосылка не подразумевает эгоизма людей в обычном смысле слова. Скорее, общество, в котором все могут достичь своего полного блага или в котором нет конфликтующих требований, а также в котором потребности всех без принуждения складываются в гармоничный план действий — такое общество в некотором смысле находится за пределами справедливости. Оно устранило случаи, где апелляция к принципам правильности и справедливости является необходимой¹⁸. Меня не интересует этот идеальный случай, каким бы привлекательным он ни был. Однако мы должны заметить, что даже здесь теория справедливости играет важную теоретическую роль: она определяет условия, при которых спонтанная согласованность целей и желаний индивидов возникает не в силу принуждения или хитрости, а выражает действительную гармонию, совместимую с иде­альным благом. Я не могу более рассматривать эти вопросы. Главное здесь то, что принципы справедливости совместимы с довольно раз­ными по типу режимами.

Нужно рассмотреть еще один, последний вопрос. Предположим, что вышеприведенного описания сопутствующих институтов для на­ших целей достаточно и что два эти принципа справедливости ведут к определенной системе действий правительства, юридическим опре­делениям собственности и установлению налогового режима. В этом случае вполне определенными являются все совокупные расходы обще­ства и необходимые источники дохода, а получившееся распределение доходов и богатства, каким бы они ни было, является справедливым (см. далее §§ 44, 47). Из этого, однако, не следует, что граждане не должны принимать решений о дополнительных общественных за­тратах. Если достаточное число граждан посчитает предельные выгоды коллективных благ большими, чем выгоды, доступные им на рынке, то со стороны правительства разумно будет предоставить эти блага. Поскольку распределение дохода и богатства носит справедливый характер, ведущий принцип будет другим. Предположим, в этом случае, что существует пятая ветвь правительства, обменная ветвь, которая состоит из особого представительного органа, следящего за группами с различными социальными интересами и их предпоч-

тениями в отношении коллективных благ. Он уполномочен консти­туцией рассматривать только такие проекты, которые касаются дейст­вий правительства, независимых от требований справедливости, и эти проекты должны быть приняты только тогда, когда они удовлет­воряют критерию единодушия Викселла¹⁹. В соответствии с ним все общественные расходы утверждаются голосованием лишь тогда, когда одновременно с этим достигается согласие по поводу источников финансирования, если и не единодушное, то близкое к нему. Какой-либо новый общественный проект должен содержать одну или более альтернативных схем по несению расходов. Идея Викселла заключа­ется в том, что если некоторое коллективное благо является эф­фективным использованием общественных ресурсов, то должна су­ществовать некоторая схема распределения дополнительных налогов между различными группами налогоплательщиков, которая получит единодушное одобрение. Если такой проект отсутствует, то предло­женные затраты напрасны, и от них следует отказаться. Таким образом, обменная ветвь работает на основе принципа эффективности и, по сути дела, вводит специальный торговый орган для устроения коллективных благ и услуг там, где рыночный механизм не сраба­тывает. Следует, однако, добавить, что на пути осуществления этой идеи стоят очень серьезные трудности. Даже оставляя в стороне стратегии голосования и сокрытие предпочтений, придется допустить, что различные влияния на переговорах, различия в доходах и т. п. могут помешать достижению эффективного результата. Возможно, это лишь грубое и приблизительное решение. Я, однако, оставляю эти проблемы в стороне.

Чтобы избежать непонимания, требуется сделать несколько заме­чаний. Прежде всего, как подчеркивал Викселл, критерий единодушия предполагает справедливость существующего распределения доходов и богатства, а также имеющегося определения прав собственности. Без этого важного условия ему будут присущи все недостатки прин­ципа эффективности, так как он просто является выражением этого принципа для общественных расходов. Но если это условие удовлет­ворено, принцип единодушия обоснован. Ситуация, когда государст­венный аппарат используется для принуждения одних граждан оп­лачивать нежелательные для них и желательные для других выгоды, оправдана не более, чем когда их принуждают компенсировать другим личные расходы. Таким образом, теперь, в отличие от прежней ситуации, работает критерий выгоды; и тот, кто выступает за раз­личные дальнейшие общественные расходы, должен использовать об­менную ветвь для того, чтобы увидеть, может ли быть достигнуто согласие по необходимым налогам. Размер обменного бюджета, отлич­ного от государственного бюджета, определяется, таким образом, расходами, которые со временем будут приняты. Теоретически члены сообщества могут объединяться для приобретения коллективных благ, пока их минимально эффективная ценность не сравняется с ценностью частных благ.

Необходимо отметить, что обменная ветвь содержит отдельный представительный орган. При этом делается упор на то, обстоятельство,

что основой этой системы является принцип выгоды, а не принципы справедливости. Так как концепция сопутствующих институтов дол­жна помочь нам организовать наши обдуманные суждения о спра­ведливости, занавес неведения сохраняется и на стадии законода­тельства. Обменная ветвь является лишь механизмом для совершения сделки. Ограничения на информацию отсутствуют (за исключением тех, которые требуются для большей эффективности схемы), так как это зависит от знания гражданами собственных относительных оценок коллективных и частных благ. Мы также должны заметить, что в обменной ветви представители (и граждане через своих представите­лей) должным образом руководствуются своими интересами. Между тем, при описании других ветвей мы предполагаем, что принципы справедливости должны применяться к институтам исключительно на основе информации общего характера. Мы пытаемся представить, что предпримут для реализации концепции справедливости рациональные законодатели, соответствующим образом ограниченные занавесом не­ведения, беспристрастные в этом смысле. Идеальные законодатели не голосуют, исходя из своих интересов. Строго говоря, идея обменной ветви не является частью последовательности из четырех стадий. Тем не менее, возможно смешение, с одной стороны, действий правитель­ства и общественных затрат, необходимых для поддержания спра­ведливых сопутствующих институтов, и тех институтов, которые следуют из принципа выгоды, — с другой. Если не забывать о различии между ветвями, концепция справедливости как честности становится, по моему мнению, более правдоподобной. Конечно, часто трудно провести различие между этими двумя типами действий пра­вительства, и может показаться, что некоторые коллективные блага попадают в обе категории. Сейчас я оставляю эти проблемы в стороне, надеясь, что это теоретическое различение для наших теперешних целей является достаточно ясным.