Система управления Прибалтикой

Одна из особенностей Прибалтийских губерний была в том, что все местное дворянство, духовенство и большинство городской буржуазии состояло из немцев, которые насчитывали только 1% от всего населения. Большинство же коренных жителей составляли латыши — крестьяне Курляндской и южной части Лифляндской губернии и эстонцы — крестьяне Эстляндской губернии.

Такое положение объяснялось тем, что в XII в. немецкие феодалы вторглись и покорили население северо-восточной части побережья Балтийского моря. На протяжении многих столетий, с некоторыми перерывами, они колонизировали эту территорию². Здесь постепенно (с XIII по XVIII в.) складывались исключительные права остзейцев — так в России называли немецких помещиков и бюргеров (от немецкого названия Балтийского моря — Остзее). Они отличались своей сословной корпоративностью и привилегированным положением³. Привилегии остзейцев заключались прежде всего во владении землей. Первенство среди разных видов поместий в Прибалтике принадлежало немецким дворянским имениям, что в сочетании с принадлежностью их владельцев к нескольким сотням семейств, чьи имена были занесены в матрикулу⁴, позволялоим сосредоточить в своих руках всю экономическую и политическую власть в крае. В середине XVI в. на основе сложившихся привилегий юридически оформляется так называемый "прибалтийский" или "остзейский" порядок.

В первой четверти XVII в. в Прибалтике уже сложилась система органов местного управления, аппарат административной и судебной власти — ландесштат. Это был комплекс сословных учреждений, при помощи которых остзейцы обеспечивали независимость от центральной власти.

Высший орган местного самоуправления и одновременно сословная организация дворянства в Прибалтике — ландтаг — имел очень узкий в социальном отношении состав: кроме немецких помещиков и представителей немецкой буржуазии туда вообще никто не допускался. Он избирал должностных лиц в административные и судебные органы, контролировал их деятельность, а также имел право выносить постановления, обязательные для всех жителей губернии. Ландтаги обычно созывались один раз в три года. В промежуточный период действовали дворянский конвент и коллегия ландратов, вначале представлявшая 8, а затем 12 ландратов. Существовала также должность ландмаршала — представителя рыцарства, избиравшегося в каждой губернии с 1647 г. Ландраты выполняли административные и судебные функции и выбирались пожизненно, а коллегия ландратов контролировала деятельность судебных и административных органов. В 1662 г. установился порядок управления текущими делами дворянства, при котором каждый из ландратов занимался ими поочередно, находясь в Риге⁵

В XVIII в. в заседаниях ландтага принимали участие все землевладельцы губернии, а также представители городов. Право голоса по всем вопросам имели только имматрикулированные дворяне, остальные землевладельцы — земские дворяне — имели право голоса только по вопросам налогового обложения и не имели доступа к должностям. Совершенно не допускались на заседания ландтага представители мелких городов, даже Рига могла посылать только двух своих представителей, которые имели вдобавок ко всему один голос на двоих⁶.

Остзейские помещики пользовались такими же неограниченными правами и в органах волостного самоуправления: волостная управа, волостной суд и так называемая мызная полиция в целом и каждый член этих организаций в отдельности зависели от произвола помещиков⁷.

Крупные города Прибалтики, такие, как Рига, Ревель (Таллин), а также Дерпт и Пернов (Пярну), были независимы от дворянских сословных учреждений в административном и судебном отношениях, то есть имели так называемое магдебургское право, основанное на самоуправлении.

Самоуправление, созданное по образцу северогерманских торговых городов, было представлено тремя местными корпорациями — сословиями немецких бюргеров: Большой и Малой гильдией и ратом (магистратом), который возглавляли выбранные из его членов бургомистры. Магистрат объединял законодательные, управленческие, судебные и фискальные функции. В Риге существовал "суд бургграфа", который в лице одного из бургомистров имел право суда над дворянами. В магистрат избирались пожизненно, а выбывшие из него члены пополнялись путем кооптации. Магистраты распоряжались городским хозяйством и выполняли основные административные, судебные и некоторые другие функции⁸.

Низшие судебные инстанции в городах Прибалтики были выборными органами местного дворянства. В каждом уездном городе в Лифляндии существовал ландгерихт — низший судебный орган по уголовным и гражданским делам, включавший ландрих-тера и двух асессоров, избираемых дворянством. В Эстляндии такие суды назывались мангерихтами и состояли из манрихтера и также двух асессоров. Кроме того, в городах Эстляндии были еще нидерландгерихты — низшая уездная судебная инстанция по дворянским делам. Асессоры были заменены в них местными предводителями дворянства⁹.

Высшими судебными органами в Лифляндии были гофгерихты, в Эстляндии — оберландгерихты. Гофгерихт состоял из президента, вице-президента, двух ландрихтеров, двух советников и двух асессоров. Кроме советников, все должности являлись выборными. Власть гофгерихта распространялась на всю губернию, за исключением Риги и ее округа. Здесь рассматривались государственные и должностные преступления, во второй инстанции — жалобы о нарушениях порядка судопроизводства местными судебными учреждениями, а также решения уездных крестьянских судов в порядке ревизии¹⁰. Оберландгерихт состоял из председателя, которым являлся местный губернатор, и из 12 ландратов. В этих судах судились дворяне и чиновники, а для горожан существовали мангерихты. В Лифляндии горожане судились в нижних городских судах и магистратах, а крестьяне — в приходских и уездных судах.

Административно-полицейская власть в каждом уезде Лифляндии осуществлялась орднунгерихтами, которые включали орднунгсгерихтера и двух адъюнктов. В Эстляндии они назывались гакенрихтерами. Депутаты в эти органы выбирались местным дворянством из своей среды и имели широкие полномочия: полицейские, административные и ряд судебных.

Таким образом, в местных выборных учреждениях Прибалтики все должности находились в руках немецкого дворянства, а государственные учреждения представляли из себя сословные организации. Коренное население — латыши и эстонцы никакого участия в управлении не принимали как в сельской местности, так и в городах.

Присоединение Прибалтики к России совпало по времени с Петровскими реформами в области государственного устройства, которые были направлены на совершенствование административного аппарата дворянской империи. Петр I заменил приказную систему управления на коллегиальную, отличавшуюся от прежней унификацией, централизацией и дифференциацией функций аппарата управления. Он пытался преодолеть отсталость страны и при помощи более эффективных методов государсгвенного управления. Проведенные им реформы коснулись и местного управления: суд был отделен от администрации, надзор от исполнения, финансовое управление от полиции.

Все учреждения Прибалтики подчинялись камер-конторе лифляндских, эстляндских (и финляндских) дел. Все судебные учреждения с 1718 г. передавались в ведение особой юстиц-коллегии лиф-ляндских, эстляндских (и финляндских) дел, а высшей апелляционной инстанцией над ними являлся Сенат. В 1739 г. камер-контору и юстиц-коллегию объединили в особую коллегию лифляндских и эстляндских дел с двумя департаментами; существовал особый департамент юстиции, но в конце 1740 г. юстиц-коллегия лифляндских, эстляндских (и финляндских) дел вновь стала самостоятельной и подчинялась только Сенату.

Присоединение Прибалтики к России не изменило положения немецкого дворянства. Чтобы закрепить свои позиции в Балтии, Петр I старался привлечь местных феодалов на свою сторону. Для этого он утвердил в полном объеме так называемые "остзейские привилегии", возвратил помещикам все имения, отнятые у них в ходе редукции¹², когда Прибалтика находилась еще под властью Швеции. Петр I утвердил все прежние права и преимущества прибалтийских городов, сохранил почти нетронутыми организацию самоуправления, средневековый корпоративный строй, право юрисдикции и бургграфский суд (в Риге), привилегии купцов и ремесленников.

Он вынужден был признать за немецкими горожанами особые права в хозяйственной и политической жизни города. Таким образом, Прибалтика получила подтверждение своей административной автономии.

Кроме всего прочего, Петр 1 гарантировал остзейским баронам свободу католического вероисповедания, сохранения немецкого языка в местных государственных учреждениях. Право на занятие всех должностей, кроме военных, стало также исключительной привилегией местного дворянства, что означало радикальное отступление от проводившейся до этого политики России относительно завоеванных земель¹³.

Впоследствии эти привилегии по традиции утверждались всеми преемниками Петра I. Только начиная с Александра I оговаривалось условие, что они не должны противоречить общероссийским законам. Практически же это ничего не меняло, и "особый порядок" с несущественными изменениями был закреплен в 1845 г. "Сводом местных узаконении губерний Остзейских"¹⁴. По своим местным законам прибалтийские губернии управлялись до 80-х гг. XIX в.

Царское правительство, как отмечалось выше, всячески покровительствовало немецким дворянам, которые стали единственным арендатором казенных имений и получили монопольные права на земельную собственность и на крепостных.

После присоединения к России в Прибалтике сохранилось прежнее административное деление, установившееся во времена шведского господства. Северная Эстония с г. Таллином (Ревель) составляла отдельную Эстляндскую губернию. Южная часть континентальной Эстонии, остров Сааремаа (Эзель) и Видземе образовали особую Рижскую губернию (позднее Лифляндскую) с центром в Риге. Дворянство острова Сааремаа составляло отдельную корпорацию¹⁵ в Рижской (Лифляндской) губернии.

В ходе административной реформы часть территории Прибалтики, а именно Дерптский (Юрьевский) уезд Лифляндской губернии вошел в Ингерманландскую губернию, переименованную в 1710 г. в Санктпетербургскую. Эстляндия оказалась в составе Рижской губернии. Обычно число жителей в губернии составляло 300 — 400 тыс. человек. Губернии и области делились на уезды и округа. Число жителей в уездах достигало 20—30 тыс. человек.

В рассматриваемый период управление Прибалтикой находилось в руках генерал-губернатора, имевшего свою резиденцию в Риге.

В большинстве случаев генерал-губернаторами назначались известные полководцы русской армии (граф Шереметев, князь Меншиков, фельдмаршалы Н.И. Репнин, П.П. Лесси и др.). Среди одиннадцати губернаторов (в 1713 — 1762 гг.) было шесть генерал-лейтенантов, три генерал-майора и два генерала. Генерал-губернаторы возглавляли губернии, входившие в состав генерал-губернаторств.

В первой половине XVIII в. законодательная деятельность царского правительства крайне редко касалась местных порядков в Прибалтике. После присоединения к России общий надзор за управлением Лифляндией и Эстляндией осуществляли назначаемые царем губернаторы, но фактическая власть находилась в руках прибалтийского дворянства. Остзейское баронство, как уже отмечалось, избирало из своей среды все органы самоуправления: ландтаги, созывавшиеся раз в три года для обсуждения предложений и просьб правительства; чиновников всех учреждений местного правительства, суда и полиции; коллегию ландратов, контролировавшую исполнительную власть. Делопроизводство во всех этих учреждениях, как и раньше, велось на немецком языке¹⁷.

Екатерина II провела ряд административных реформ, направленных на децентрализацию, усовершенствование местного аппарата управления и укрепление основ самодержавного строя. В 1775—1785 гг. она издала законы об управлении губерниями, дворянских привилегиях, правах городов. Важную роль для местного управления имела грамота императрицы от 21 апреля 1764 г. "Наставление губернаторам", которая предоставляла губернаторам больше, чем прежде, самостоятельности, но устанавливала над ними непосредственную власть Сената. Значение губернаторов особенно возросло после указа 1775 г. о губерниях, предоставлявшего им широкие полномочия по надзору за исполнительными, судебными органами и по охране общественного порядка.

Под председательством губернатора начало действовать губернское правление, которое обнародовало законы и распоряжения правительства и наблюдало за их исполнением. Это был совещательный орган, все дела решались в нем не большинством голосов, а по заключению наместника. В этот период возникли и другие провинциальные учреждения: казенная палата, палаты гражданского и уголовного суда, совестный суд. Казенная палата ведала промышленностью, вела дела по управлению государственными крестьянами, ведала доходами и расходами. Новые административные учреждения, находившиеся в руках дворянства, появились в уездах: нижний земский суд, уездный суд. Нижняя расправа. Реформы были направлены на установление единой системы управления во всей Российской империи.

Система управления при Екатерине II в прибалтийских губерниях, как мы уже подчеркивали, значительно отличалась от остальной России. Между тем само существование административной автономии в Прибалтике императрица расценивала "как нечто большее, чем ошибка". Эти свои взгляды она высказывала князю А.А. Вяземскому при назначении его в 1764 г. на должность генерал-губернатора. "Малая Россия, Лифляндия и Эстляндия, — говорила она, — суть провинции, которые правятся конфирмованными привилегиями". В то же время она считала невозможным сразу изменить существующий порядок управления этими окраинами, которые в будущем должны "обрусеть"¹⁸. Императрица тем не менее была склонна ликвидировать административную автономию Прибалтики, но с сохранением местного судопроизводства и законодательства. Однако в ответ на отрицательную реакцию остзейских дворян Екатерина II заявила, что она "императрица всероссийская" и что остзейцы являются подданными Российской империи¹⁹. Тем не менее приходилось считаться с оппозицией прибалтийского дворянства и не спешить распространять "Учреждение о губерниях" 1775 г. на Прибалтику. Она понимала, что здесь следует действовать осторожно и постепенно. Поэтому реформа в Прибалтике была проведена лишь в 1782—1784 гг., когда произошло разделение администрации, суда и финансов. Вместо Лифляндской и Эстляндской были созданы новые губернии: Рижская и Ревельская, а южные эстонские земли отошли к Рижской губернии. Возглавлял губернии общий генерал-губернатор (наместник), которому подчинялись губернская и уездная администрации на тех же основаниях, что и в обычных губерниях России. Непосредственное же управление каждой губернией осуществлялось губернским правлением под руководством губернатора, а в его отсутствие — вице-губернатора. Наместники, назначавшиеся самой Екатериной II и отчитывавшиеся перед ней и Сенатом, получили очень широкие полномочия. Наместники полноправно управляли, обнародовали законы, указы и распоряжения императрицы, вмешивались в судебные дела, в деятельность казенных палат и других учреждений.

Особенностью местного аппарата управления было образование при губернском правлении двух экспедиций, которые вели делопроизводство — одна на русском, а другая — на немецком языке.Во главе "немецкой канцелярии" стояли два регирунгера из остзейских баронов, которые фактически и управляли губерниями в соответствии с пожеланиями ландтагов и других органов дворянского самоуправления. Несмотря на то что реформа подрывала узкосословные привилегии немецкого прибалтийского дворянства, все же дворянский ландтаг, коллегия ландратов, ландмаршал дворянства, советники из местных дворян имели в губернском управлении большую власть²⁰.

Высшими судебными органами в Прибалтике стали палаты гражданского и уголовного суда. Председатели этих палат утверждались на должность императрицей, а их члены — Сенатом. Назначение чиновников на все губернские административные и судебные должности производилось правительством вместо практиковавшегося ранее избрания их самими дворянами. Исполнительные функции на местах закреплялись за учреждениями в каждом уезде нижними земскими судами во главе с уездным начальником и пятью заседателями, двое из которых избирались из среды казенных крестьян. Решения этих судов могли быть обжалованы в верхнем земском суде, который находился в губернском городе. Председатель верхнего земского суда утверждался Екатериной II. Государственных крестьян судили в Нижней расправе, а обжалования рассматривала Верхняя расправа губернского города²¹.

Невиданным прежде явлением стали заседатели из крепостных крестьян, выступавшие не только в роли пассивных наблюдателей, но и принимавшие иногда участие в расследовании дел. Это вызывало протест остзейского баронства, особенно возмущавшегося тем, что наместническое правление исполняло все распоряжения Петербурга низшим инстанциям по расследованию жалоб крепостных крестьян. В ответ на такую реакцию по отношению к административным и судебным реформам правительства Екатерина II издала в 1786 г. указ, которым ликвидировались ландраты и ландратская коллегия.Этим был нанесен сильный удар по привилегированному положению прибалтийского дворянства.

В 1786—1787 гг. в Прибалтике проводилась реформа городского самоуправления. Рат (магистрат) был распущен, а его функции разделены между новообразованными учреждениями. Органами самоуправления стали городская дума и городская управа. Участие в выборах получали все жители города, достигшие определенного возраста и отвечавшие требованиям имущественного ценза. Городской голова выбирался от всего городского общества. Полицейские обязанности возлагались на городничего, назначаемого Сенатом. Появилось специальное полицейское учреждение — управа благочиния. При введении нового городового положения Рига потеряла право посылать своих депутатов в ландтаг. Кроме того, Сенат постановил, что жители Риги не имеют права владеть поместьями. Екатерина II отменила также суд бургграфа²².

Особое положение среди городов Прибалтики занимала Нарва²³, ставшая после присоединения к России в 1719 г. военной крепостью. В административном отношении она входила в состав Санктпетербургской губернии, но одновременно являлась главным городом Нарвской провинции. Петр I подтвердил все привилегии немецкого населения города. Нарва имела свое особенное городское управление и свои местные законы, которые в случае необходимости дополнялись постановлениями, действовавшими в Ревеле (Таллине). В судебном отношении Нарва подчинялась эстляндскому обер-ландгерихту.

Во главе городского управления стоял магистрат, разделенный на 2 камеры (отдела). Первая состояла из двух бургомистров — юстиции и полиции, а во вторую входили президент, 7 ратманов, 2 асессора, нотариус, фискал и 13 низших служащих. Магистрат непосредственно подчинялся Сенату и петербургским немецким юстиц-коллегии и камер-конторе лифляндских и эстляндских дел. Русскому населению Нарвы разрешалось выбирать собственного бургомистра и ратманов. С 1787 г. здесь стали действовать новые органы управления: общая городская дума и исполнительная шестигласная дума, избиравшаяся сроком на 3 года. В городе имелись также товарищ прокурора, два судебных следователя, двое мировых судей, ревельский окружной суд (без присяжных заседателей). Привилегии немецкого населения г. Нарвы с тех пор больше уже не подтверждались²⁴. Города Прибалтики были включены в общую систему государственного управления в отношении полиции и суда, утратив таким образом свое особое положение среди других городов Российской империи²⁵.

Латгалия до присоединения к России входила в состав Польши, где была самостоятельной административной единицей под названием Инфлянтского княжества, или воеводства, с главным городом Даугавпилсом. В административном отношении Латгалия делилась на четыре тракта, или староства: Даугавпилсский, Резекненский, Лудзенский и Вилякский. Во главе каждого тракта стоял староста, которого назначал король Польши. Староста Даугавпилса обладал правами воеводы и являлся одновременно старостой всей Латгалии.

Даугавпилсом управлял особый каштелян, который одновременно являлся главой всех замков (городов) Латгалии. Города Даугавпилс, Резекне и Лудза обладали магдебургским правом.

Все политические права в Латгалии принадлежали дворянам. Здесь существовал свой сеймик, на котором обсуждались все вопросы, относящиеся к этому воеводству, и те, что местное дворянство предполагало обсудить на очередном общегосударственном сейме Польши, на который из членов сеймика избиралось шесть представителей, исключительно из дворян. Членами Сейма Польши являлись староста Даугавпилса, каштелян и местный ливонский епископ. Все должностные лица местного административного управления также назначались из числа дворян. В их руках находилось и судопроизводство: в Латгалии существовали замковые (городские) и земские суды.

После вхождения Латгалии в состав Польши здесь сохранялись дворянство и магнаты литовского и польского происхождения, такие, как Ходкевич, Сапеги и др. Однако постепенно они лишились своих земель, и в Латгалии остались в основном ополяченные немецкие дворяне (Платеры, Гильзены, Корфы и т.д.). Местная же, наименее обеспеченная, шляхта служила в государственных учреждениях или находилась в услужении у магнатов²⁶.

После присоединения к России в 1772 г. (по первому разделу Польши) Латгалия переименовывается в Двинскую провинцию Псковской губернии; в 1777 г. ее разделяют на три уезда: Даугавпилсский, Резекненский и Лудзенский, а на следующий год Латгалия входит в состав вновь учрежденного Полоцкого наместничества. В 1796 г. она включается в Белорусскую губернию, образованную из Полоцкого и Могилевского наместничеств, в 1802 г. — в Витебскую губернию, где она уже находилась вплоть до Октябрьской революции.

Сельское управление в Латгалии осуществлялось провинциальной конторой, учрежденной в Даугавпилсе и возглавлявшейся провинциальным воеводой. В Резекне иВиляках были открыты правления уездных комиссаров. Уезд возглавлял маршал уезда, а после 1831 г. — маршал дворянства. Судебные функции исполняли уездные земские суды, которые в этот период были преобразованы в уездные суды. Земские исправники исполняли полицейские функции. Все уездные должностные лица выбирались дворянами из своей среды, а затем утверждались правительством.

До 1831 г. действовал Литовский статут 1588 г., на основании которого осуществлялось местное управление. Однако после восстания в Польше в 1830—1831 гг. этот статут отменяется, и в Латгалии вводится общероссийский порядок в административных и судебных учреждениях²⁷.

Курляндское герцогство в XVI—XVII вв. — феодальное государственное образование, располагавшееся на территории современной Латвии, — находилось в ленной зависимости от Польши (Речи Посполитой). Последний магистр Ливонского ордена Готвард Кетлер был первым герцогом Курляндии, его резиденция находилась в г. Митава (Елгава). Территория герцогства была разделена на 4 округа (обергауптманства), а те, в свою очередь, — на 8 гауптманств.

В 1617г. было разработано государственное устройство герцогства в виде так называемых Курляндских статутов. По существу герцогство превращалось в "дворянскую республику", где герцог находился в зависимости от 110 немецких дворянских фамилий, внесенных в матрикулу.

Созданный при герцоге специальный совет, без которого он не мог решить ни одного важного вопроса, состоял из шести членов, четыре из которых именовались верховными советниками и принадлежали к курляндскому дворянству — ландгофмейстер, канцлер, бургграф и ландмаршал. Именно они в отсутствие герцога правили Курляндией. Два других советника являлись правоведами (докторами права) и могли назначаться из представителей буржуазии. Герцог не мог смещать высших чиновников.

Сословной организацией курляндского дворянства был ландтаг. Он собирался герцогом раз в два года в Елгаве и рассматривал вопросы внутренней политики. Придворный суд (гофтгерихт) — из четырех верховных советников и четырех придворных юристов (обергауптманов) — выступал в качестве первой инстанции по уголовным делам для дворян. Решение его можно было обжаловать в реляционном суде, существующем при польском короле. Для всего остального населения, кроме крепостных крестьян, апелляционной инстанцией являлся герцогский суд.

Обергауптманы одновременно были судьями по гражданским делам для дворян, а для всех остальных свободных людей — по гражданским и уголовным делам. Гауптманы рассматривали дела крестьян герцогских имений, крестьян же частновладельческих имений судили сами помещики.

Все верховные советники герцога назначались из обергауптманов, а обергауптманы — из гауптманов²⁸.

Города Курляндского герцогства — Елгава, Лиепая, Тауена — имели свое городское право. Власть в городе возглавляли магистрат с бургомистром и судьей или фогтом. В Елгаве магистрат состоял из 12 членов или ратманов, в остальных городах — из 4—7 членов. Бургомистр и другие чины магистрата избирались пожизненно, а городские судьи — на 3 года. Поскольку члены магистрата приносили присягу, вступая в должность, то магистрат иногда называли коллегией присяжных²⁹.

После победы России в Северной войне Курляндское герцогство оказалось в сфере политического влияния России. Чтобы еще более упрочить его, Петр I выдал замуж свою племянницу Анну Иоанновну за герцога Курляндии — Фридриха Вильгельма, после внезапной смерти которого в 1711 г. она и жила в герцогстве вплоть до избрания ее русской императрицей в 1730 г. В это время в Курляндии постоянно находился русский гарнизон якобы для охраны вдовы, а на самом деле определявший как внешнюю, так и внутреннюю политику герцогства.

Последний представитель рода Кетлеров — герцог Фердинанд, пребывая постоянно в Гданьске, управлял герцогством через своих доверенных агентов и не созывал ландтаг, чтобы избежать влияния дворянства. В ответ на это курляндские дворяне создали так называемые братские конференции, ставшие в XVIII в. значительным политическим фактором в жизни герцогства.

После смерти Фердинанда в 1737 г. Анна Иоанновна сделала герцогом Курляндии своего фаворита Эрнста Бирона³⁰. В этот период Курляндское герцогство хотели присоединить к себе Пруссия, Саксония и Польша, последняя пыталась включить его в состав Речи Посполитой на правах обычной провинции. Однако в 1763 г. под охраной русских войск в Елгаву прибыл Эрнст Бирон. Только при поддержке Екатерины II его сын — Петр с 1769 г. управлял герцогством в течение 25 лет.

В 1795 г. в результате второго раздела Речи Посполитой Курляндское герцогство и Пилтенская область отошли к России и стали Курляндской губернией. В этом же году Екатерина II ввела здесь наместничество.