Програмно-целевое финансирование (БОР)

Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), или программно-целевой метод финансирования государственных расходов, является одним из инфраструктурных институтов государственного управления, альтернативой которому выступает сметное бюджетирование. В соответствии с принципами БОР, формирование бюджета происходит на основе обеспечения прямой взаимосвязи между общественно значимыми конечными результатами и бюджетными ресурсами, с помощью которых финансируется программная деятельность субъектов бюджетного планирования для обеспечения достижения поставленных целей. В системе БОР выделяются три компонента, взаимно дополняющие друг друга:

1. стратегическое планирование на основе распределения ограниченных бюджетных ресурсов ex ante между различными направлениями использования в соответствии с установленными приоритетами;

2. ориентация на отчетность главным образом по результату, а не только по соблюдению процедур расходования средств (включая сроки их освоения);

3. управление в рамках субъектов бюджетного планирования с их координацией в решении межведомственных задач.

БОР повышает самостоятельность субъектов бюджетного планирования (СБП) в рамках исполнения утвержденных бюджетов по сравнению со сметным планированием, в рамках которого осуществляется жесткий контроль структуры расходов, направляемых на выполнение той или иной деятельности (решение задач министерствами и ведомствами). В то же время БОР предполагает ужесточение ответственности СБП ex post, то есть после того, как появилась возможность сопоставить полученные результаты (а точнее – значения целевых показателей) и затраченные ресурсы. В свою очередь, такое изменение акцентов в работе субъектов бюджетного планирования несет в себе гораздо более высокие требования к достоверности обязательств со стороны субъектов, обеспечивающих действенность, как механизма принуждения, так и механизма разрешения спорных вопросов на разных стадиях бюджетного процесса.

В рамках системы БОР, таким образом, осуществляется прямое регулирование действий ex ante, то есть предотвращение возможных ущербов не путем наказания за уже совершенные ошибки, а путем их недопущения.

Применение методов бюджетирования, ориентированного на результат, является одним из центральных направлений реформы бюджетного процесса, начатой в 2004 г. и имеющей своей целью повышение эффективности бюджетных расходов. К настоящему времени все больший объем расходов федерального бюджета реализуется в форме федеральных целевых программ и ведомственных целевых программ, которые напрямую связаны с БОР. Однако в развитии методов БОР остается немало нерешенных до конца проблем, в том числе в сфере науки и инноваций, где распределение бюджетных средств осуществляют несколько субъектов бюджетного планирования и около двух десятков подведомственных им главных распорядителей бюджетных средств (как федеральных органов исполнительной власти – агентств и служб, так и органов управления государственными внебюджетными фондами и наиболее значимых учреждений науки и образования). Недостаточна внутренняя взаимосвязанность целей и задач политики в этой области, имеются изъяны в системе показателей и их информационной обеспеченности, существуют проблемы с организацией процессов бюджетного планирования и управления.

Напомним, что при традиционном затратном финансировании все подчиняется ведомственному признаку: главные распорядители бюджетных средств (ГРБС) получают ресурсы согласно очередному закону о федеральном бюджете на очередной год и плановый период, а затем доводят их в пределах лимитов бюджетных обязательств до непосредственных исполнителей (бюджетных учреждений). С одной стороны, подобный подход позволяет повысить контроль за расходуемыми средствами, повышает качество планирования. С другой стороны, очевидны и недостатки данного подхода: оперативная негибкость бюджетных инструментов, противоречия между ведомствами и программами, финансируемыми из федерального бюджета, наличие структур, не имеющих ведомственного подчинения (как, например, Российский фонд фундаментальных исследований и Российский гуманитарный научный фонд). Наличие столь очевидных недостатков привело к закреплению массы “исключений из общего правила”. В итоге единственным критерием “эффективности” использования бюджетных средств становится исполнение сметы, никак не учитывающее наличие и качество результата, достигнутого учреждением.

Переход к стратегическому бюджетному планированию, включение в бюджетный процесс элементов БОР требуют разработки целого комплекса количественных параметров (индикаторов), на основе которых можно оценивать эффективность и результативность бюджетных расходов.

К основным типам индикаторов можно отнести следующие категории.

1. Затраты – ресурсы, необходимые для предоставления бюджетной услуги. Индикаторами в данном случае служат объемы денежных и материальных ресурсов, например фонд оплаты труда, число научных сотрудников со степенями кандидата, доктора наук и т.д.

2. Показатель бюджетной услуги (непосредственный результат) – объем предоставленных услуг. Как правило, индикаторы имеют абсолютное выражение – число аспирантов, число докторантов, количество публикаций и т.д.

3. Показатель общественного эффекта (конечный результат) - результат предоставления бюджетной услуги для ее получателя. Иными словами - показатель общественной выгоды от затраченных ресурсов. Примерами количественных индикаторов могут являться процент аспирантов, выходящих на защиту; индекс цитирования; число заявок и число полученных патентов и т.п.. Важно учитывать, что именно общественный эффект является целью бюджетной политики, в то время как результаты являются ее инструментами.

4. Стратегические цели - цели, которые намеревается достичь главный распорядитель бюджетных средств в рамках общей социально-экономической стратегии правительства, в соответствии с отведенными ему функциями. Стратегические цели достигаются посредством решения ряда тактических задач.

5. Тактические задачи - задачи, направленные на решение конкретной проблемы посредством предоставления бюджетных услуг определенного качества и объема и достижения определенного эффекта от их предоставления.

6. Программа - инструмент социально-экономической политики, осуществляемой министерством (ведомством) в целях решения конкретной тактической задачи в интересах определенной целевой группы посредством достижения запланированных, количественно измеримых результатов за счет ограниченных ресурсов, отведенных на их достижение в установленные сроки.

7. Результативность – оценка достижения намеченной цели, степень соответствия результатов поставленным целям. Индикаторы результативности во многом схожи с параметрами, используемыми при оценке общественного эффекта. В общем виде отличие заключается в том, что под результативностью понимается степень достижения цели только за счет данной расходной программы, без учета других факторов.

8. Эффективность – количество затраченных ресурсов на единицу произведенной услуги. Например, средняя заработная плата научных работников (с учетом степеней и званий), расходы на одного научного сотрудника, обеспеченность сотрудников научно-техническим оборудованием и т.п.

Ниже представлена таблица, обобщающая данные понятия и показывающая различные сочетания индикаторов, используемых при оценке бюджетных расходов (таблица 1).

Таблица - 1 Соотношение количественных индикаторов, применяемых при бюджетировании, ориентированном на результат

Необходимо учитывать, что важность данных индикаторов неодинакова. При традиционном затратном финансировании наиболее ценную информацию будет содержать левый нижний квадрант, в то время как при бюджетировании, ориентированном на результат – правый нижний. В рамках БОР приоритетность данных индикаторов располагается следующим образом (где 1 – наиболее приоритетная группа индикаторов):

1. Количество получателей услуг, получивших от нее пользу (эффект и результативность).

2. Качество услуг (доступность, уровень обслуживания, своевременность и т.д.).

3. Объем оказанных услуг, количество получателей услуг (результат и эффективность).

На осуществление непосредственного перехода к методам бюджетирования, ориентированного на результат, направлены положения Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений” (далее Федеральный закон № 83-ФЗ). Не смотря на то, что данный законодательный акт был принят более года назад, он до сих пор остается предметом острых дискуссий. Представители оппозиционных партий в Государственной думе настаивают на его скорейшей отмене, поскольку считают его антисоциальным, направленным на превращение некоммерческих учреждений в коммерческие организации, вытеснение бесплатного образования, медицины и культуры так называемыми платными услугами. Авторы не ставят перед собою задачу принять участие в этом обсуждении, носящем во многом политизированный характер. Мы лишь полагаем рассмотреть новые правовые характеристики государственных (муниципальных) учреждений и основы финансирования последних в соответствии с положениями Федерального закона № 83-ФЗ и принципами БОР.