Важным условием экономического развития является повышение эффективности системы государственного управления, эффективности распределения государственных финансовых ресурсов. Высокое качество государственного управления обеспечивается за счет ориентации реализуемой государственной политики на достижение конкретных целей, осуществление мероприятий, направленных на результат. На сегодняшний день одним из самых прогрессивных методологических подходов к осуществлению целенаправленной деятельности государства является применение проектных технологий в рамках бюджетирования, ориентированного на результат.
Бюджетирование с элементами ориентированности на конечный результат в органах власти зародилось в середине 20 века в США и с тех пор приобрело широкую популярность во многих странах мира. Реформирование бюджетного процесса с целью включения в него элементов БОР происходит в разных странах различными путями: как в ходе реализации комплексных реформ государственного сектора (Австралия, Великобритания, Новая Зеландия), так и в рамках отдельных программ частичной модернизации системы управления государственными финансами (Дания, Ирландия, Канада, США, Нидерланды, Финляндия, Франция, Швеция). Обобщение накопленного за рубежом опыта применения целевых бюджетных механизмов крайне полезно для России, где бюджетирование, ориентированное на результат, только начинает внедряться. Освоение передовых методов управления и распределения финансовых ресурсов окажет существенное влияние на качество реализации государственной бюджетной политики, что особенно важно в решении проблем выравнивания межрегиональных различий, преодоления кризисных явлений и отставания отдельных регионов.
В рамках БОР деятельность органов государственной власти должна формулироваться не только и не столько в виде традиционных функций, сколько в виде целей или миссий и результатов. Органы власти должны иметь достаточно полномочий по управлению финансовыми активами и воздействию на подведомственные организации, чтобы обеспечить проведение всей необходимой работы по достижению поставленных перед ними целей, выполнению запланированных результирующих показателей. Одновременно должна существовать система мониторинга, обеспечивающая достаточное количество информации о том, удалось ли достигнуть запланированных целей и показателей результативности, какова была эффективность бюджетных расходов, чтобы затем принимать обоснованные управленческие решения относительно продолжения деятельности соответствующего государственного органа и объемов его финансирования из бюджета.
Основным механизмом увязки конкретных целей, задач, результатов деятельности с объемами бюджетного финансирования являются программы. Можно привести следующие примеры использования программ в различных странах, внедряющих методы БОР:
- в Великобритании система планирования общественных расходов по программному принципу была введена в 1998 году, совокупность программ, финансируемых из бюджета, формулируется в Соглашениях о предоставлении услуг, объединенных в единый документ (Public Service Agreements whitepaper - PSA), который формируется на 4 года, с обновлением раз в 2 года; PSA объединяет программы Департаментов, которые формулируются как 2-3-х страничные документы;
- в Австралии программы деятельности ведомств сформулированы в Портфельных бюджетных отчетах (Portfolio Budget Statement), принимаемых ежегодно на каждый бюджетный год и, как и в Великобритании, включающих расходы текущего года и трехлетний план расходов; такие программы являются приложением к бюджету и имеют большую степень детализации, чем Соглашение о предоставлении услуг в Великобритании; в программе сформулированы: миссия деятельности ведомства (mission statement), основная цель деятельности (outcome statement) и основные направления расходов (output groups); в описании каждого направления расходования содержится перечень ключевых программ, а также оценочные расходы по каждой программе;
- Новозеландская система формулировки программ деятельности ведомств близка к австралийской: расходы ведомств определяются в выпускаемых ежегодно Departmental Statements of Intent (SOIs), по каждому ведомству формулируются ключевые направления деятельности и дается расшифровка расходов по нескольким ключевым позициям; как таковые программы по разным направлениям деятельности ведомств в каких-либо отдельных документах не формулируются;
- в Канаде каждое ведомство, начиная с 1996 года, составляет отчет о планах и приоритетах (Reports on plans and priorities), в котором сформулированы основные направления деятельности, планы расходов по стратегическим направлениям (Strategic outcomes), по каждому стратегическому направлению указаны приоритеты расходов и их статус (действовавшие в прошлый период или новые); также ежегодно представляются отчеты о результатах деятельности ведомств, которые составлены как отчет о реализации планов и приоритетов; как таковых отдельных текстов программ не составляется;
- в США системный метод оценки результатов программных действий федерального правительства сформулирован в документе, названном Program Assessment Rating Tool (PART) – дословно – «инструмент построения рейтинга оценок программ»; для целей унификации оценок PART представляет собой перечень правил, в соответствии с которым деятельность ведомств формализуется и разбивается на программы и позволяет создать план их финансирования и отчитаться перед конгрессом о результатах, достигнутых за счет такого финансирования. С точки зрения PART Программы делятся на 7 основных видов: прямые федеральные программы (Direct Federal Programs); конкурсные грантовые программы (Competitive Grant Programs); блочные или нормативные грантовые программы (Block/Formula Grant Programs); регулирующие программы (Regulatory Based Programs); программы капитальных вложений и закупочные программы (Capital Assets and Service Acquisition Programs); кредитные программы (Credit Programs); программы типа НИОКР (Research and Development (R&D) Programs).
Учитывая особенности российской административной системы, для нашей страны подход по увязке бюджетных расходов с ожидаемыми результатами представляется наиболее предпочтительным вариантом в рамках программного механизма. Таким образом, применительно к российским особенностям организации системы управления оптимальным является выстраивание следующей цепочки:
- установление целевых ориентиров и показателей деятельности органов государственной власти и подведомственных им организаций (в том числе в рамках административной реформы);
- максимизация применения для их достижения программного подхода, благодаря которому должна быть обеспечена увязка результатов деятельности с объемами финансирования;
- организация на систематической основе мониторинга достижения результатов.
2015-06-26
862
