Банки государственного сектора

190. Базельские "Основные принципы эффективного банковского надзора" предусматривают, что обычно все банки должны подпадать под действие одних и тех же операционных и надзорных стандартов независимо от формы их собственности. На практике и по историческим, институциональным и идеологическим причинам во многих странах присутствует по наследству от прежних режимов очень большой сегмент государственных банков. Многие из этих банков не работают на рыночных условиях; вместо этого они используются в качестве квазигосударственных организаций, предоставляющих общественности специальные услуги, а также экономике в целом. Примеры факторов некоммерческого характера включают в себя:

- предложение ссуд и кредитов отдельным секторам экономики от имени государства без требования соответствия обычным критериям, используемым при предоставлении кредитов, или неадекватная оценка кредитного риска;

- предоставление кредитов государственным предприятиям на основе государственных гарантий, а не на основе разумного гарантирования размещения кредитов и практики оценгарантирования размещения кредитов и практики оценки кредитного риска;

- предоставление ряда "социальных услуг", которыми обычно не занимаются банки;

- субсидирование определенных банковских услуг и продуктов.

191. Дополнительные проблемы возникают из-за нередких ошибок в применении тестов на пригодность и соответствие при найме директоров и менеджмента в банках государственного сектора. Нередко сохраняют свои посты сотрудники, не обладающие значительным опытом управления и операционной деятельности коммерческого банка, нацеленного на извлечение прибыли. Наконец, если сравнивать с частными банками, то здесь более высокий уровень сопротивления сотрудников и широкой общественности операционной реструктуризации и сокращению штатов.

192. Поэтому неудивительно, что во многих странах существует масштабный, даже доминирующий сектор государственных банков, имеющих серьезные финансовые и операционные проблемы. В некоторых случаях подобные проблемы не сразу бросаются в глаза при изучении банковской финансовой отчетности. Например, платежи по не погашенной в срок ссуде, "покрытые" гарантией правительства или других государственных органов, могут не классифицироваться и не обеспечиваться, хотя в действительности не факт, что данный банк может взыскать причитающуюся сумму с гаранта.

193. Последствия, вытекающие из вышеупомянутой практики, включают в себя: высокий уровень неработающих кредитов и как результат - низкий уровень процентных доходов; неадекватное обеспечение; высокие административные и операционные расходы; в итоге - сокращение базы капитала. Проблемы, связанные с ликвидностью, обычно предотвращаются благодаря специальному доступу к государственным льготам, например, к "учетному окну" центрального банка и другим механизмам 33.

194. Обращение со слабыми банками государственного сектора во многих случаях требует подхода, отличного от применяемого по отношению к частным банкам. Это, однако, не означает, что подход будет менее строгий и обязательный. В случае с банками государственного сектора, как и со всеми остальными банками, цель заключается в восстановлении финансовой мощи и прибыльности данного банка. Если это не представляется возможным, то такой банк следует продать или закрыть, а его активы - реализовать. При обращении с проблемными банками государственного сектора должна быть четкая установка на то, что всевозможные отклонения и вмешательства нерыночного характера должны быть прекращены. Если потребность в этих функциях все еще остается, например, в предоставлении финансовых услуг жителям отдаленных районов, то властям следует рассмотреть возможность предоставления таких услуг, используя менее затратные и более рациональные методы. Более того, расходы, связанные с такими услугами или продуктами, определенно должны финансироваться из ассигнований государственного бюджета, а если возможно, то и через другие, менее ресурсозатратные каналы.

195. Размеры многих банков государственного сектора затрудняют успешную реализацию стратегии разрешения их проблем. Вполне вероятно, что практически нельзя будет найти достаточно мощного партнера, имеющего желание, а главное - способность объединиться с крупным банком государственного сектора путем слияния или поглощения. Некоторые страны нашли способ решения этой проблемы, разбивая проблемный банк на несколько более мелких хозяйствующих единиц и занимаясь их проблемами по отдельности. Следует заметить, что подобный подход может эффективно использоваться также и при разрешении проблем крупных банков негосударственного сектора.

196. Для того чтобы быть эффективными, оздоровительные мероприятия и стратегия разрешения проблем банков государственного сектора должны быть направлены одновременно на финансовые и политические вопросы. Стратегия, касающаяся финансовых вопросов, должна рассматривать данный банк как любое другое коммерческое предприятие. Стратегия, сфокусированная на политических вопросах, требует действий, направленных на освобождение данного банка от внешних влияний, а также от операций некоммерческого характера. Можно сделать вывод о том, что реализация и осуществление оздоровительных мероприятий и стратегии разрешения банковских проблем для банков государственного сектора, как правило, требуют больше времени; правда, при этом государство может пойти на предоставление дополнительного капитала.

197. Коротко говоря, для целей состязательности и поддержки чувства доверия к финансовому сектору экономики не должно вызывать сомнений то обстоятельство, что меры надзорного характера и разрешение проблем слабых банков государственного сектора должны осуществляться таким образом, чтобы не иметь преимуществ по сравнению с мерами, применяемыми в отношении частных банков.

Выводы

198. Настоящий отчет представляет собой попытку извлечь некоторые уроки из опыта последних лет в отношении того, каким образом необходимо обращаться со слабыми банками. Все органы банковского надзора сталкиваются с этой проблемой в той или иной форме. Хотя каждый случай уникален, существуют тем не менее важные общие моменты. К основным таким моментам следует отнести:

(1) Органы банковского надзора должны быть наготове. В периоды кризисов бывает мало времени и немало проблем, требующих незамедлительных решений, нередко нескольких одновременно. Промедление усугубляет негативное развитие событий и делает решение проблем более затратным. Задача значительно облегчится, если органы банковского надзора будут хорошо понимать возникшие проблемы и иметь представление о методах работы со слабыми банками, а также знать, к кому необходимо обратиться в других организациях и странах.

(2) Для эффективной работы со слабыми банками органам банковского надзора необходимы ясные цели и ясная оперативная структура. Это обеспечивают Базельские "Основные принципы эффективного банковского надзора"; возрастающее одобрение и принятие этих стандартов с 1997 года понижает риск срыва мероприятий органов банковского надзора из-за пробелов юридического и учетного характера, а также из-за политического вмешательства.

(3) Профилактика, как правило, предпочтительнее лечения. Органам банковского надзора следует применять новые, а также существующие инструменты и механизмы для того, чтобы "знать" свои банки. Это не всегда просто, учитывая ресурсные и временные рамки; однако сочетание финансовой отчетности и мониторинга, инспекции на местах и регулярная связь с аудиторами и банковским менеджментом уже являются хорошей основой во многих случаях для быстрого выявления возникающих проблем. А если это так, то данные проблемы зачастую можно решить до того, как возникнет реальная угроза несостоятельности банка.

(4) Органы банковского надзора должны быть проницательны и разборчивы. Они должны уметь различать симптомы и причины, лежащие в основе слабости банка, поскольку это окажет влияние на их выбор оздоровительных мероприятий. Они бывают вынуждены разрешить принимать во внимание "специальные" факторы в отношении государственных банков и международных конгломератов, однако это не предусматривает мягкого отношения во время осуществления мероприятий. Они должны проявмероприятий. Они должны проявлять соразмерность и гибкость при использовании инструментов, рассуждать здраво, если программа оздоровления более приемлема, чем наказания, а также при решении вопроса о том, когда стоит (и когда не стоит) делать достоянием гласности ограничения в отношении данного банка.

(5) Банки могут обанкротиться и банкротятся в действительности, и общественность должна знать об этом. Государственная поддержка является ресурсом последней инстанции. Ликвидация нередко является правильным решением, особенно если система страхования депозитов хорошо разработана. Однако еще до ликвидации существует целый ряд испытанных методов разрешения банковских проблем и технологии выхода из проблемной ситуации, которые могут отвечать определенным обстоятельствам для минимизации нарушения работы финансовой системы и затрат на разрешение банковских проблем.

(6) В условиях роста взаимозависимости в мире тесное международное сотрудничество между органами банковского надзора в данной сфере совершенно необходимо. Проблемы слабых банков, особенно крупных, могут стремительно пересекать национальные границы. Настоящая работа является практическим вкладом в дело достижения цели сотрудничества.

1 В выборку вошло более 50 стран, в каждой из которых более одного банка было официально закрыто за последние пять лет (Мировой банк).

2 В Специальной комиссии были представлены 16 стран. Кроме того, в ее работе приняли участие представители Мирового банка, МВФ, Европейской комиссии и Института финансовой стабильности Банка международных расчетов (см. Приложение 1, где приведен список участников).

3 Базельский комитет по банковскому надзору: "Основные принципы эффективного банковского надзора", Базель, сентябрь 1997 года.

4 Подход к банкам государственного сектора более подробно рассматриваются в разделе 7.3.

5 Bagehot, W. (1873), Lombard Street, Henry S. King and Co.

6 См. для примера документ Контактной группы "Причины банковских затруднений в Европейской экономической зоне в 1988- 1998 годах". Проведенный данной группой анализ показал, что, хотя банковские затруднения были, как правило, связаны с сочетанием дополняющих друг друга факторов, большинство случаев характеризовались как проблемы, связанные с кредитом. Рыночный риск в подавляющем большинстве исследованных случаев не выступал в качестве существенной составляющей, в то время как операционный риск действительно проявлялся как значительный фактор в ряде случаев.

7 Базельский комитет по банковскому надзору: "Методология основных принципов эффективного банковского надзора", Базель, октябрь 1999 года.

8 Руководство по классификации кредитов и созданию резервов часто разрабатывается органами банковского контроля. Приведем несколько примеров: (1) признание кредита невозвратным должно иметь реалистичный характер и быть обосновано тщательной оценкой рисков, присутствующих в отдельных кредитах и кредитном портфеле; (2) "испорченные кредиты" не должны классифицироваться как работающие в том случае, если заемщик получил дополнительные средства (так называемое "вечнозеленое", или револьверное, кредитование); классификация кредита должна зависеть не только от статуса платежа, но также и от оценки кредитоспособности заемщика; (4) оценка трудно обращающихся на рынке активов должна быть умеренной; (5) безнадежные кредиты должны списываться.

9 Роль аудиторов в банках и органов банковского надзора несколько отличается в разных странах. В некоторых странах органы банковского надзора требуют работы внешних аудиторов при (1) подтверждении достаточности резервов и резервов против плохих долгов и снижения стоимости активов; (2) проверке соответствия требованиям органов регулирования в отношении пруденциальных норм (например, требования в отношении ликвидности, ограничений концентраций кредитно-ссудных операций), и оценки банком коэффициента достаточности собственного капитала; (3) предоставлении отчета о качестве внутренних контрольных систем и процедур управления риском; (4) незамедлительном докладе органам банковского надзора о серьезных нарушениях правил банковского регулирования или других правил регулирования, уголовных преступлениях, связанных с мошенничеством или бесчестными поступками, с вопросами, наносящими вред интересам депозиторов, или любыми фактами, которые могут нанести материальный ущерб банку, то есть ослабить его.

10 Кроме того, есть необходимость также в правовом определении режима неплатежеспособности, распространяющегося на корпорации и отдельных лиц.

11 Подробно вопросы режима неплатежеспособности для банковских организаций будут рассматриваться в документах, подготовленных группой Законодательная инициатива по банковской неплатежеспособности (Мировой банк и МВФ).

12 Аналогичным образом в некоторых руководствах по уязвимости банковских систем к рыночному риску говорится, что степень уязвимости может определяться посредством моделирования влияния падения или роста процентных ставок при заданном валютном курсе в бухгалтерском балансе банков. Однако насколько точно это будет отражать степень основного риска банка, будет зависеть от размера и качества любой компенсирующей забалансовой хеджированной позиции.

13 См. статью Белл "Модели основных индикаторов банковских кризисов: критический обзор" (Банк Англии, "Журнал финансовой стабильности", декабрь 2000 года, стр. 113-129), в которой дан обзор литературы последних лет по основным индикаторам банковских кризисов.

14 Понятия совет директоров и старший менеджмент используются в данной работе для определения категории двух органов, принимающих решения в банке. В некоторых странах совет директоров обладает основными функциями наблюдения за деятельностью исполнительного органа и называется наблюдательным советом. В других странах совет директоров обладает более широкими компетенциями, включая и исполнительские функции.

15 См. "Основные принципы эффективного банковского надзора", принцип 17.

16 Более подробно о внешних проверках и внутренних обследованиях на месте см. в "Методологии основных принципов эффективного банковского надзора", принципы 16-18.

17 См. работу Базельского комитета по банковскому надзору "Взаимоотношения между органами банковского надзора и банковскими внешними аудиторами", Базель, январь 2002 года.

18 Основной принцип 22.

19 Схема срочных действий оздоровительного характера, которая применяется в США, является специфическим инструментом, используемым для работы в критических ситуациях. В качестве основы для такой схемы организации с застрахованными депозитами подразделяются на пять категорий по степени капитализации, начиная от хорошо капитализированных до критически недокапитализированных. Действия органов банковского надзора распространяются на те организации, которые не обладают адекватным уровнем капитализации. Следует хорошо понимать, что схема срочных действий оздоровительного характера не является инструментом органов банковского надзора, который применяется на ранних стадиях развития проблем; как правило, органы банковского надзора активно используют ряд неофициальных и официальных инструментов задолго до того, как подобная схема бывает задействована. Фактически такая схема является одним из последних инструментов органов банковского надзора, котоодним из последних инструментов органов банковского надзора, который используется только тогда, когда все остальные методы и средства бывают исчерпаны.

20 Могут существовать правовые нормы, предусматривающие другие варианты передачи права руководства банком и ликвидации его акционеров или приостановки его операционной деятельности полностью или частично без обязательного отзыва его лицензии.

21 Проблема отзыва банковской лицензии и закрытия банков будет подробно анализироваться в совместной работе Мирового банка и МВФ "Правовые аспекты банковской несостоятельности".

22 Во многих случаях невыполнение приказов органов банковского надзора может привести к гражданским штрафам или штрафам, налагаемым по решению уголовного суда. Органы банковского надзора должны иметь возможность работать совместно с законоприменительными органами при участии в делах, которые могут привести к уголовному наказанию.

23 Основные принципы 1 и 22 устанавливают международные стандарты для таких органов власти.

24 Если регулятивный капитал банка деноминирован в местной валюте и у него есть активы в иностранной валюте, то коэффициент достаточности капитала будет меняться вместе с колебаниями внешней стоимости местной валюты. В качестве пруденциальных требований и в части управления риском, связанным с иностранной валютой, от банков ожидают широкого соответствия их активов в иностранной валюте их обязательствам в иностранной валюте для того, чтобы защитить стоимость их капитала от колебаний валютных курсов. При соответствии позиций коэффициент достаточности капитала будет снижаться, если местная валюта будет обесцениваться. Банкам следует иметь в виду этот риск, однако ясно, что в случае серьезного обесценивания местной валюты появятся случаи, когда даже у осмотрительных банков коэффициент достаточности капитала упадет ниже установленного законом минимума.

25 В законе или правилах регулирования должно быть предусмотрено, чтобы страховщик депозитов имел доступ к банковской информации на ранней стадии процесса и чтобы такая информация была точной или сравнительно полной. Сотрудники страховщика депозитов должны также обладать адекватным опытом для того, чтобы действовать быстро для передачи денежных средств в руки депозиторов.

26 Нематериальные выгоды могут включать в себя беспрепятственный доступ в конкретный сегмент рынка, приобретение желаемого депозитного пула, а также громадную финансовую распределительную систему при минимальных капиталовложениях.

27 Роль страховщика депозитов в закрытии проблемного банка упоминалась в данной работе в узком контексте. В некоторых странах страховщик депозитов играет гораздо более важную роль, включая предоставление финансовой поддержки, оказание помощи в реструктуризации капитала и операциях по слиянию с другими организациями.

28 В некоторых странах деятельность агентств по страхованию депозитов ограничивается только выплатой депозитов. Подобная технология закрытия банков может рассматриваться как метод с использованием частного сектора, если финансовые стимуляторы предоставляются по гарантийной схеме на основе частного финансирования.

29 Страховщик депозитов должен выплатить ликвидационной комиссии наличные средства на сумму, эквивалентную сумме застрахованных депозитов, защита которых гарантируется через эту передачу прав. Застрахованные депозиторы будут совместно со страховщиком депозитов владеть выделенной долей, которую ликвидационная комиссия распределит, используя наличные средства, выделенные страховщиком депозитов, и взысканные средства, полученные в результате продажи некачественных активов.

30 Это является одним из способов разделения на хорошие и плохие банки (раздел 6.5).

31 Обсуждение вопросов о публичном раскрытии информации касается всех слабых банков, будь то в связи с оздоровительными мероприятиями (раздел 5) или в связи с мерами по закрытию банка (раздел 6).

32 Одним из примеров служат двусторонние встречи органов банковского надзора стран ЕС.

33 В ЕС специальный доступ государственных банков к государственным льготам и, в частности, к финансовым ресурсам центрального банка строго запрещен в соответствии со статьей 101 Соглашения ЕС.

Приложение 1