Необходимость реформы

В настоящее время на уровне субнациональных (региональных и местных) бюджетов сосредоточено около половины налоговых доходов консолидированного бюджета Российской Федерации, около 60% непроцентных расходов. По данным параметрам Россия практически не уступает, а по доле доходов местных бюджетов (25%)– уверенно опережает большинство федеративных государств. (Для сравнения: в середине 1990-х годов доля доходов субнациональных бюджетов в США составляла 46%, в том числе местных бюджетов - 20%, в Канаде - соответственно 54% и 12%, в Германии - 53% и 16%).

Однако это не более чем «квази-централизация» бюджетной системы. Расходы субнациональных бюджетов перегружены «федеральными мандатами» (заработная плата, социальные пособия и льготы, различные нормативы), основная часть их доходов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи (в том числе – неформализованной), имеет место резкая несбалансированность предписанных "сверху" расходных обязательств и возможностей их финансирования. В таких условиях преимущества децентрализации (учет региональных и местных особенностей, запросов населения, взаимосвязь между уровнем налогообложения и количеством и качеством бюджетных услуг) оборачиваются ее недостатками (неравномерное финансирование социальных расходов, снижение прозрачности, финансовые злоупотребления).

Кризис межбюджетных отношнений и региональных финансов в целом вызван незавершенностью процесса реальной децентрализации бюджетной системы. Имеет место резкая диспропорция между переданными на субнациональный уровень финансовыми ресурсами и ответственностью за их использование. Официальная (легальная) система межбюджетных отношений остается чрезмерно централизованной даже по меркам унитарных государств, заведомая невыполнимость (нерациональность) ее требований позволяет субнациональным властям переложить основную политическую и финансовую ответственность на федеральный центр, сохранив за собой при этом практически неограниченные "теневые" полномочия. Отсутствие легальных полномочий по управлению общественными финансами означает отсутствие легальной ответственности за его результаты и, как следствие, - возможность принимать решения по принципу "политической целесообразности".

В результате политическая и финансовая ответственность за положение дел на местах (от своевременной выплаты зарплаты и пособий до подготовки комумнальных служб к зиме) и населением, и региональными (местными) властями неявно возлагается на федеральный центр, который вынужден, с одной стороны, оказывать административное давление на регионы, а с другой – предоставлять им дополнительную финансовую помощь, неявно поддерживая неэффективное финансовое управление.

Невыполнимость (нерациональность) устанавливаемых федеральным законодательством требований, отсутствие четкой сферы ответственности и достаточных легальных полномочий, побуждают региональные и местные власти, при вынужденном попустительстве со стороны федерального центра, прибегать к различным формам «теневой» бюджетной политики на грани или даже за пределами законодательства: исполнение бюджетов в режиме «выборочного» секвестра, использование денежных суррогатов и зачетов, увод ресурсов во внебюджетные фонды и счета, индивидуальные налоговые льготы, скрытое субсидирование, безответственные заимствования (в том числе у подконтрольных финансовых структур), сознательное накопление кредиторской задолженности, шантаж федерального правительства долгами по зарплате и т.д. Все это резко снижает качество управления общественными финансами и препятствует преодолению кризиса региональных и местных бюджетов, что, в свою очередь, не дает возможность начать полномасштабную реформу межбюджетных отношений.

Таким образом, в настоящее время: а) финансовые ресурсы в значительной степени сосредоточены на уровне субнациональных бюджетов, но они заведомо (в разы) недостаточны для выполнения возложенных на эти же бюджеты обязательств; б) официальные полномочия (обязательства) региональных и местных властей как по расходам, так и по доходам формально жестко регламентированы федеральным законодательством, но в силу невыполнимости (нерациональности) последнего его требования не выполняются; в) политическая и финансовая ответственность за финансовое выполнение бюджетных обязательств возложена на федеральное правительство, но фактические решения принимаются, вне сколько-нибудь четкого регулирования, региональными и местными властями в рамках неформальных полномочий; г) федеральный бюджет не имеет достаточных ресурсов для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов в рамках формализованных процедур. В результате финансовые взаимоотношения между федеральным центром и регионами (и в еще большей степени – между региональными и местными властями) по-прежнему в основном строятся на неформальных договоренностях, вне четких и стабильных правил и процедур, при неявном признании обеими сторонами невыполнимости (нерациональности) действующего федерального законодательства.

Как следствие, региональные и местные власти не имеют долгосрочной заинтересованности в проведении рыночно-ориентированных реформ. «Выигрыш» (в том числе - повышение доходов соответствующих бюджетов) от этих реформ будет получен не сразу и с высокой степенью вероятности изъят вышестоящими властями или, как минимум, использован (не в пользу региона) в процессе политического торга за дополнительные ресурсы и льготы, а политическая ответственность за временные, но неизбежные издержки «останется на месте». В случае же отказа от проведения реформ потери от постепенной деградации экономики и социальной сферы региона (при условии сохранения административного контроля и хотя бы внешней социальной стабильности) почти наверняка будут компенсированы вливаниями из вышестоящих бюджетов, заимствованиями у контролируемых финансовых структур, скрытого или явного повышения налоговых изъятий и прочих краткосрочных мер «теневой» бюджетной политики.

Искаженность институциональных условий для экономической и бюджетной политики региональных и местных властей – ключевая экономическая проблема межбюджетных отношений. Основные усилия направляются не на создание условий для экономического роста, улучшение инвестиционного и предпринимательского климата, проведение рациональной и ответственной, понятной населению, инвесторам и кредиторам налогово-бюджетной политики, а на выторговывание у вышестоящих властей дополнительных ресурсов, льгот и привилегий, поиск путей для обхода федеральных ограничений и требований, удержание контроля над финансовыми потоками и экономическими агентами, изъятие и перераспределение «административной ренты».

Помимо общего негативного влияния на уровень жизни населения из-за ухудшения условий экономической деятельности, неэффективная система межбюджетных отношений ведет к деградации бюджетной сферы, снижает количество и качество бюджетных услуг, усиливает различия (в том числе – региональные) в доступе граждан к социальным гарантиям. В свою очередь, это отрицательно сказывается как на экономической активности, так и на эффективности государственной власти, в том числе - с точки зрения обеспечения территориальной целостности страны.

Отсутствие или недостаток стабильных правил и ответственности за их соблюдение побуждает участников межбюджетных отношений заблаговременно «укреплять» свои позиции (в том числе – скрывать реальное положение дел), выставлять заведомо завышенные требования, избегать, насколько это возможно, выполнения достигнутых договоренностей, всячески подчеркивать свою «силу» (например, демонстративным невыполнением федеральных законов). Крайними проявлениями этого процесса являются случаи налогового сепаратизма. Результатом является постоянное напряжение во взаимоотношений властей разных уровней, периодически обостряющиеся (особенно в условиях экономического и политического кризиса) центробежные тенденции, снижение эффективности государственной политики и общее ослабление государства.