Региональная политика и собственность

Печать

Взаимосвязанное функционирование региональной политики и экономики всегда «преломляется» через господствующие формы собственности и имущественные отношения. Категория «собственность» является основополагающей во всех Политико-экономических исследованиях. Изучая отношения собственности, К.Маркс подчёркивал, что «мы всегда раскрываем самую глубокую тайну, скрытую основу всего общественного строя»¹. В зависимости от форм собственности осуществляется процесс разработки региональной политики и создаётся механизм её реализации.
Собственность как сложное явление проявляется через определённые формы присвоения материальных и духовных благ, а также через категории владения, пользования и распоряжения. С экономических позиций «собственность» - это совокупность отношений между людьми по поводу присвоения, пользования и управления предметами собственности. Это принадлежность вещей, материальных и духовных ценностей государству, региону, муниципалитету, конкретным лицам. Собственность является исторически определённой формой присвоения тех или иных объектов.
В ходе исторического развития страны изменялись формы собственности и отношения между людьми по поводу имущественной собственности. В Советском Союзе преобладала государственная собственность и по существу отсутствовала частная собственность, подменяясь личной собственностью. Так, в конце 80-х гг. ХХ столетия на долю государственной собственности в СССР приходилось около 89% основных промышленно-производственных фондов, колхозно-кооперативной – около 8% и лишь 3% – на долю личной собственности. Государственная централизация собственности наложила отпечаток на всю систему политической стратегии и тактики, лишив свободы почти всех хозяйственных объектов и каждого человека. Господствовала ведомственная административно-командная система управления. Региональная политика была лишена действенных рычагов по влиянию на развитие территорий.
В современных условиях диапазон действия региональной политики неизмеримо расширился, благодаря появлению разных форм собственности и равноправию их появления. В начале 1990-х годов появилась частная собственность, правовое существование которой закреплено в основном Законе страны – Конституции Российской Федерации.
В экономическом пространстве страны преимущественное развитие получили две формы собственности: общественная (публичная) и частная. В структуре общественной собственности выделяется государственная, проявляющаяся на федеральном и региональном уровнях, и муниципальная – в границах муниципальных образований (рис.10).

Рис. 10. Структура собственности в Российской федерации

В наиболее общем виде различаются две основные формы собственности: общественная и частная и две комбинированные формы: собственность общественных объединений (организаций) и собственность совместных предприятий, иностранных граждан, организаций и государств.
На региональном уровне одновременно существуют общественная (публичная) собственность в форме государственной и муниципальной собственности, а также частная (индивидуальная и коллективная), совместная (государственно-частная и с иностранным капиталом) и общественных организаций. Такое сложное пространственное сочетание разных форм собственности предъявляет повышенные требования к формированию координирующего и регулирующего механизма воздействия региональной политики.
При рассмотрении вопросов взаимодействия региональной политики и собственности следует различать два аспекта. Первый аспект связан с политикой по поводу формирования разных форм собственности и хозяйствования, а второй с политикой самих регионов с разной структурой экономики и собственности.
Формирование разных форм собственности в Российской Федерации происходило путём разгосударствления и приватизации. Разгосударствление представляет собой процесс трансформирования государственной собственности в разные формы собственности: частно-индивидуальную, частно-групповую, акционерную, арендную и т.д. разгосударствление как первоначальная стадия разнообразия форм собственности, резко перешла в стадию приватизации. Приватизация включила в себя две части: первая часть – это передача (ваучеризация) хозяйственных объектов в частную собственность, вторая – продажа принадлежащих государству хозяйственных и инфраструктурных объектов в собственность граждан или созданных ими юридических лиц.
Разгосударствление на фоне демократизации общества преследовало далеко идущие цели улучшения экономического положения страны. Оно было призвано создать условия для укрепления российского и региональных рынков, расширения экономической свободы, повышения объёмов конкурентоспособной продукции, совершенствования образа жизни населения. Одним из действенных механизмов разгосударствления стала приватизация. Другим механизмом явилась децентрализация и регионализация общественной жизни. Взаимосвязанное их действие должно способствовать формированию свободной экономики, среднего и малого бизнеса, оживлению хозяйственной деятельности.
Приватизация стала важным компонентом государственной региональной и муниципальной политики по преобразованию отраслевой и территориальной структуры экономики. Направленная на ограничение монопольного положения в экономической сфере, она возрождала частную собственность, являющуюся мощным стимулом человеческой деятельности и повышения производительности труда. Это подтверждает весь ход развития высокоразвитых стран.
В зарубежных странах накоплен большой опыт разных способов разгосударствления и приватизации. Наиболее распространённым приёмом приватизации является свободная распродажа акций предприятий через фондовую биржу. Достаточно широко распространена продажа акций частным лицам или фирмам, а также своим работникам. Часто осуществляется распродажа дочерних предприятий, а головное остаётся в государственной собственности. Характерной чертой приватизации является формирование смешанных государственно-частных предприятий, что усиливает косвенное влияние государства в экономике.
Политика разгосударствления и приватизации в России началась в сложных условиях, обусловленных негативными последствиями распада СССР, спецификой регионального многообразия, отсутствием практики реформирования у отечественных руководителей и как результат некритическое восприятие опыта разгосударствления в других странах. Важным моментом приватизации и залогом её успеха является тщательность подготовительной работы и последовательность процессов приватизации. К сожалению, следует констатировать, что в подготовительный период не смогли полностью оценить масштабность проблемы и главное – позитивных и негативных последствий приватизации. Стремление приватизировать максимальное количество предприятий вызвало дестабилизацию экономики и неэффективное использование приватизированных предприятий. Положение усугубилось тем, что такое широкомасштабное преобразование отношений собственности пытались осуществить в сжатые сроки путём так называемой «шоковой терапии». Горькие плоды подобной политики проявились не только в спаде российской экономики, но и в целом шлейфе негативных социальных последствий.
Особо следует подчеркнуть, что процессы приватизации привлекли внимание многих учёных и было высказано достаточно много предложений по формам и методам её реализации. Не касаясь всего спектра высказываний, отметим рациональность научного обоснования алгоритма хода приватизации уральскими учёными Е.Г. Анимицы, Н.М. Ратнер и Н.М. Сурниной. Предложенная ими логика проведения приватизации (рис.11) отличается стройностью построения, взвешенностью предлагаемых решений.

Рис. 11. Логика проведения приватизации

По нашему мнению² приватизацию нужно было начинать с розничной и оптовой торговли, общественного питания, бытового обслуживания, жилищно-коммунального хозяйства, местной промышленности. В этом случае она способствовала бы созданию среднего и малого бизнеса и создавала бы условия для улучшения жизни людей.
На базе малой приватизации можно было приступить к приватизации строительства, строительной индустрии, лёгкой и пищевой промышленности. И только после этого желательно было переходить к приватизации тяжёлой индустрии. Поэтапная приватизация должна была сопровождаться всем комплексом мер по становлению социально-ориентированной рыночной экономики – либерализации цен, оздоровлением кредитно-бюджетной системы, введением антимонопольной службы, созданием объектов рыночной инфраструктуры.
Приватизация хозяйственных объектов началась с ваучеризации и, в связи с недостаточной подготовленностью оптовых рынков и самого населения, вылилась в появление формальных собственников и теневых структур. В результате «перераспределения» ваучеров появились тенденции к расслоению населения на богатых и бедных, и чуть заметной прослойки среднего класса. Денежная приватизация, пришедшая на смену чековой, заметно оживила фондовый рынок. К сожалению, финансовый кризис в августе 1998 года резко снизил уровень жизни людей и привёл к размыванию среднего класса, представители которого оказались в группе «бедных» и стали отказываться от приобретения выставленных на рынке акций и других ценных бумаг. В связи с этим необходима коррекция в государственной региональной политике по отношению к собственности. Эти коррективы связаны с необходимостью повышения роли государства в координации и регулировании всех сфер социально-экономического развития страны и её регионов, а также снижения темпов приватизации. Чрезмерно высокие темпы приватизации привели к тому, что государство непосредственно управляет всего около 12% общего числа предприятий. это объекты, связанные с оборонным комплексом, естественными монополиями, космонавтикой, производственной инфраструктурой, вино-водочной и фармацевтической промышленностью. Положение усугубляется в промышленно развитых регионах, где их удельный вес ещё меньше. Так, в Пермской области доля государственных предприятий сократилась до 7%, а в Самарской даже до 3%. подобная ситуация может быть вполне оптимальной в странах с устоявшейся рыночной экономикой и устойчивым ростом производства. Для переходного периода России резкое снижение влияния государства оказалось трагичным как для стабилизации и развития экономики, так и для восприятия людей.
Повышению роли государства в управлении экономикой может способствовать формирование совместных государственно-частных акционерных предприятий. Во многих акционерных обществах государство имеет контрольный (блокирующий) пакет акций, а также «Золотую акцию». В последние годы государство активизировало свои действия по решению вопросов банкротства предприятий, введения внешнего управления и приобретения крупных пакетов акций.
Особо следует остановиться на проблеме собственности на землю. Отсутствие законодательных актов затрудняет проведение федеральной аграрной политики, хотя имеются и исключения. В Саратовской области принят региональный закон, позволяющий куплю и продажу земель в частную собственность, что не согласуется с главенством федерализма.
Появление крестьян – хозяев земли значительно улучшает культуру земледелия, повышает объёмы и качество сельскохозяйственной продукции. В то же время решение проблем частной собственности на землю должно осуществляться постепенно и последовательно, c предварительным проведением классификации всех земель. И на основе классификации (с учётом выделенных классов земель) определить формы и способы безвозмездной и возмездной передачи земель определённого класса в частную собственность или временное пользование – аренду. Часть земель обязательно должна оставаться в системе общественной собственности: государственной (федеральной и региональной) и муниципальной.
Для повышения эффективности региональной политики важное значение имеет распределение собственности по территориальным уровням распоряжения. При этом присутствует, естественно, и фискальный интерес. Владение, пользование и распоряжение деятельностью хозяйственных объектов осуществляется на нескольких территориальных уровнях: федеральном, региональном и муниципальном.
Опираясь на принцип делегирования полномочий и прав хозяйствования вышестоящим органам, вопросы собственности целесообразно рассматривать, начиная с нижнего – муниципального уровня. Согласно Конституции РФ (1993 г.) и Закону «О собственности в РСФСР» (1990 г.) признаётся равноправие муниципальной, государственной, частной и коллективной собственности. Важную роль в формировании муниципальной собственности сыграл процесс муниципализации социально-культурных и социально-бытовых объектов приватизированных предприятий. В результате подобной передачи в муниципальных образованиях сформировалась относительно мощная муниципальная собственность, способная обеспечить потребности проживающего населения и усилить местную власть.
Согласно Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.) в состав муниципальной собственности входят: средства местного бюджета; муниципальные внебюджетные фонды; имущество органов местного самоуправления; муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности; муниципальные предприятия и организации; муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации; муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения; муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта; автомобильные дороги, пассажирский транспорт; имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, для экологического контроля, для организации общественного порядка, для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, для утилизации бытовых и промышленных отходов и др.
Все объекты муниципальной собственности находятся под прямым управлением местных органов власти, которые непосредственно воздействуют на ход их функционирования. Предприятия государственной формы собственности управляются соответствующими федеральными и региональными структурами. Предприятия частной собственности ориентируются на рыночные критерии.
Муниципальная политика по отношению к объектам разных форм собственности должна быть строго дифференцированной, варьируя от прямого управления (муниципальная собственность), координации функционирования объектов и создания условий, способствующих их эффективному развитию.
Региональная собственность субъектов РФ, закреплённая Конституцией России, Конституциями республик, Уставами областей, краёв, округов, включает в себя территорию, природные ресурсы, землю, многие хозяйственные и инфраструктурные объекты. Субъекты Федерации обладают также властными правомочиями в вопросах ведения, пользования и распоряжения совместной собственностью (рис.12).

Рис. 12. Структура региональной собственности
(по Е.Г. Анимице, Н.М. Сурниной, А.Г. Лысенко)

Правовой основой для признания права собственности на землю и другие природные ресурсы за всеми субъектами Федерации является Федеративный Договор. Согласно договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами власти суверенных республик в составе России, земля и её недра, воды, растительный и животный мир есть достояние (собственность) народов, проживающих на территории данных республик, согласно Конституции РФ провозглашено равенство субъектов Федерации между собой, поэтому логичным будет вывод о наличии такого права собственности не только у республик, но и областей.
В конце 1990-х гг. одним из правовых регуляторов полномочий региональных и федеральных органов власти стали договоры, заключённые между Центром и субъектами РФ. В этих договорах прописываются полномочия, которыми наделяются конкретные регионы, включая вопросы владения, пользования и распоряжения землёй, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также государственными предприятиями, организациями, другим движимым и недвижимым государственным имуществом, расположенным на территории региона. Наличие подобных договоров в определённой мере сохраняет территориальную целостность России и в то же время учитывает индивидуальные особенности регионов. Но при этом следует иметь в виду, что появление частных договоров между Центром и отдельными регионами противоречит основному закону – Конституции РФ.
В состав региональной собственности также входят акционированные предприятия, контрольный (или блокирующий) пакет акций которых находится у региональных органов власти. Региональная политика в отношении этих предприятий строится на принципах регулирования и прямого воздействия.
Современная структура региональной экономики представлена разными формами собственности и хозяйствования, поэтому региональная политика должна быть направлена на создание равных условий для развития всех предприятий.
Как видно из рис.5 в арсенале управленческих органов имеются административные, экономические и смешанные регуляторы. Административные инструменты включают в себя меры запрета, разрешения и принуждения. Экономические средства регулирования основаны на бюджетной, денежно-кредитной политике и поведении региона как собственника. Смешанные регуляторы включают административное регулирование – меры демонополизации, и экономические средства – социально-экономическое программирование, формирование рыночной инфраструктуры, инвестиционно привлекательного климата и др.

Рис. 5. Структурно-функциональные блоки региональной политики

В зависимости от региональных пропорций разных форм собственности должна формироваться не только сама политика субъектов РФ, но и механизм её реализации.
Особо важную роль в сохранении единого экономического пространства страны играет федеральная собственность. В условиях построения цивилизованного общества она охватывает важнейшие сферы общественной жизни. Согласно постановления Верховного Совета РФ №3020-1 от 27 декабря 1991 г., исключительно к федеральной собственности были отнесены пять видов объектов.

Объекты, составляющие основу национального богатства страны – ресурсы континентального шельфа и вод суши, особо охраняемые территории, объекты природного и историко-культурного наследия, художественные ценности и др.
Объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и реализации социально-экономической стратегии развития страны – московский Кремль, Белый Дом и другое имущество федеральных органов власти, федеральные банки, государственная казна, государственные высшие и средние учебные заведения, Институты РАН, предприятия геологической, картографо-геодезической и гидрометеорологической службы, предприятия космонавтики, ракетной и метрологической службы, государственные запасы и мобилизационные резервы и др.
Объекты, обеспечивающие безопасность жизнедеятельности людей – Вооружённых силы, Министерства Внутренних Дел, Федеральной Службы Безопасности, Министерства гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций, контроля за состоянием окружающей среды, объекты военно-промышленного комплекса, пожарной охраны, санитарно-эпидемиологической и ветеринарной службы и др.
Объекты, обеспечивающие функционирование экономики страны – топливно-энергетического комплекса, электроэнергетики, транспорта (за исключением автомобильного), речного и морского транспорта, газификации (за исключением муниципальной), федеральных автодорог общего пользования, предприятия связи, теле- и радиопередающие станции, государственные племенные и конные заводы, совхозы, селекционно-гибридные центры, государственные семенные инспекции по сортоиспытанию сельскохозяйственных культур и др.
Прочие объекты – предприятия фармацевтической промышленности, предприятия по выпуску медико-биологических препаратов, предприятия и организации по выпуску спиртовой и ликероводочной продукции.

Сохраняя достаточное разнообразие объектов государственной собственности, федеральные органы сохраняют способность прямого регулирования развития региональной и национальной экономик, что в сочетании с социально-ориентированным рынком создаёт базис для оживления социально-экономического функционирования территорий. Региональная политика центра должна учитывать степень разгосударствления экономики, уровень развития производства, характер социальной, экологической и политической ситуации в каждом регионе. Основной акцент в политических решениях необходимо сделать на специфику регионов с высокой концентрацией объектов государственной собственности, обеспечив их государственными заказами, дополнительными инвестициями, льготными кредитами.
В федеральной политике следует уделить приоритетное внимание регионам. Имеющим важное стратегическое значение и высокий научно-технический потенциал. Эти регионы могут стать своеобразными полюсами роста и активизировать социально-экономическую жизнь в смежных территориях. При этом нельзя забывать о сохранении единого экономического пространства страны и создании условий для роста производства в регионах – донорах, реструктуризации хозяйства в депрессивных регионах и социально-экономического освоения новых территорий. На федеральном уровне «оживает» политика по обеспечению сбалансированного регионального и межрегионального (федерально-окружного) развития, демонополизации гигантов: РАО «ЕЭС России», «Газпром», «ЮКОС» и др. Заметно активизируются такие виды государственной политики как финансово-кредитная, инвестиционная, инновационная и др.

____________________
¹ Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т.25.Ч.II. С.354
² Воронин В.В., Шарыгин М.Д. Региональная политика России. Самара, 2001.

Контрольные вопросы