Региональнаяполитика и территориальная организация общества

Эффективность региональной политики существенно возрастает при условии рациональной территориальной организации общества и объективного функционирования всех регионов. Одновременно, региональная политика должна содействовать совершенствованию процессов размещения объектов производственной и непроизводственной сфер, расселения населения по территории страны и повышению степени сбалансированности социально-экономического развития каждого региона.
Региональная политика субъектов РФ включает в себя целый комплекс мероприятий по социально-экономическому развитию и оживлению определённой территории. Она предполагает защиту интересов проживающего здесь населения – территориальных общностей людей. При этом она смыкается с федеральной и муниципальной политикой, имеющей также территориальный характер воздействия. В основе этого взаимодействия должен лежать комплексный программно-ориентированный прогноз экономического и социального развития страны в целом и субъектов Федерации в условиях новых экономических отношений с учётом общегосударственных и региональных интересов.
Это необходимо в силу того, что все элементы экономической и социальной сферы в своём развитии должны рассматриваться в их причинно-следственной связи и взаимообусловленности. Комплексность относительно к территориям любого таксономического уровня требует научного обоснования и рациональной отраслевой структуры производства, его специализации, в основе которой заложен принцип экономической эффективности межотраслевых, межрегиональных и внешних экономических связей и развития производственной и социальной инфраструктуры, а также природопользования и других элементов, определяющих гармонию и эффективность функционирования экономики и достойный уровень жизни населения данного региона.
При анализе феномена «территория» обнаруживается, что это очень сложное формирование, неотъемлемый компонент социально-экономических регионов. Территория как естественное образование, как природный ресурс наполнилась продуктами человеческой деятельности и стала интегральным природно-техническим, природно-экономическим и природно-социальным образованием, сферой жизнедеятельности людей. Территория объединяет и консолидирует всю жизнедеятельность людей, весь общественный комплекс и экологические условия человеческого бытия.
Опираясь на такое сложное понимание территории, нужно подходить к территориальной организации общества. Понятие территориальной организации общества в широком смысле слова охватывает все вопросы, касающиеся территориального разделения труда, размещения производительных сил, региональных различий в производственных отношениях, расселения людей, взаимоотношения общества и природы, а также проблемы региональной политики. Организация охватывает процессы социально-экономического функционирования и развития, целевую установку и управляемость страны и регионов, их внутреннее строение и средства его совершенствования.
Территориальную организацию общества следует рассматривать как явление и как процесс. Процесс территориальной организации общества – это упорядочение и гармонизация общественной жизни в пространстве и времени; явление территориальной организации общества – пространственно-временное состояние общественного бытия реализуемое в системе иерархически выраженных таксонов.
Территориальная организация общества проявляется в пространственной дифференциации и структуризации жизнедеятельности людей. Основными территориальными формами человеческого бытия являются региональная и поселенная, с соответствующими государственными, муниципальными и общественными органами самоуправления. Эти ячейки жизни населения оформлены юридически и институционально, имеют собственные границы. В современных условиях жизнедеятельность людей не замыкается в территориальных границах поселений и регионов. Эти границы широко простираются в континуальном пространстве России и всего мира, образуя округа, ареалы, зоны и т.д. Особенно ярко это проявляется в конкретных сферах жизнедеятельности населения трудовой, бытовой, культурной, духовной, политической и др. Примерами дифференциации региональной общности людей могут служить избирательные округа, военные округа, церковные епархии и т.д. Ещё более широкая палитра районов и ареалов проявляется в процессе организации конкретных функциональных блоков и структурных компонентов регионов. Для их выявления и оконтуривания используются разнообразные методы зонирования и отраслевого районирования.
Таким образом, территориальная организация общества проявляется в процессах интегрального регионообразования и отраслевых ареалообразовании и районообразовании. В гносеологическом плане это реализуется в виде интегральной и отраслевых форм районирования. В результате этих процессов на территории РФ функционируют национально-территориальные, административно-территориальные, социально-экономические и другие формы организации жизнедеятельности людей, развитие которых саморегулируется, контролируется, координируется, иерархически сформировано системой властных структур.
Учитывая сложность и многоуровневость территориальной организации общества, необходимо по-новому представлять сущность и структуру региональной политики, алгоритм её разработки и механизм реализации. Региональная политика должна учитывать природные, экономические, социальные, исторические, этнические, культурные и другие особенности каждой территории, каждого региона.
На общероссийском уровне региональную политику осуществляет федеральная власть, представленная законодательными и исполнительными органами. Законодательные функции выполняет парламент (Федеральное Собрание), состоящий из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Согласно Конституции Российской Федерации, главой государства является всенародно избранный Президент. Исполнительная власть осуществляется Правительством, глава которого (а также силовые министры) предлагаются Президентом и утверждаются парламентом. В российском правительстве есть специальное Министерство по региональному развитию, в администрации Президента – Управление по делам территорий, в Государственной Думе – Комитет по делам Федерации и региональной политики, а также фракция «Новая региональная политика».

Ведущими направлениями проведения региональной политики на федеральном уровне являются следующие:

1. Сохранение целостности федеративного государства, сглаживание региональной асимметрии и восстановление территориальной справедливости.
2. Содействие территориям в решении «отраслевых проблем», проявляющихся в зонах и ареалах, охватывающих часть региона или несколько регионов-субъектов РФ.
3. Оказание помощи в решении «комплексных» общественных проблем в регионах с кризисной социально-экономической и экологической ситуацией.

Федеральная политика, проводимая в русле первого направления, должна способствовать сохранению и упрочению российского федерализма, предотвращать появление сепаратистских тенденций, сокращать региональные социально-экономические диспропорции. В Российской Федерации, занимающей огромное пространство, отличающейся заметным культурно-историческим и природным разнообразием, сложились резкие контрасты между равностатусными субъектами Федерации (табл. 2).

Амплитуда колебаний региональных параметров наглядно подтверждает чрезмерный дисбаланс административно-территориального устройства России. Сглаживание амплитуды, восстановление региональной симметрии должно быть в поле зрения внутренней федеральной политики, проводимой в тесном контакте и координации с политикой самих субъектов Федерации.
Региональная политика должна опираться на большой предварительный анализ территориального устройства страны, потенций и структуры регионального развития, самодостаточности республик, областей и краёв. И прежде, чем правовую и финансовую поддержку отсталым и депрессивным регионам, желательно внести коррективы в административное деление Российской Федерации. В первую очередь они могут затронуть маломощные регионы, неспособные к саморазвитию и самоорганизации, и нуждающиеся в интеграции с соседними территориями. Укрупнение областей и республик, сопровождаемое усилением их потенциала за счёт синергизма, может не только сгладить региональную асимметрию, но и оживить социально-экономическую жизнь территорий.
Объединительный процесс прошёл на территории Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа с образованием Пермского края. Пермская область является регионом-донором и занимает 4-е место в РФ по мощности природно-ресурсного потенциала и 12-е место – по объёму внутреннего регионального продукта. Коми-Пермяцкий округ является аутсайдером среди субъектов РФ по всем социально-экономическим показателям. Совместное развитие в составе Пермского края даёт позитивные результаты в развитии региональной экономики и повышении уровня жизни населения.
Процессы объединения намечаются между такими регионами, как:

• Красноярский край – Эвенкийский и Таймырский автономные округа;
• Иркутская область – Усть-Ордынский Бурятский автономный округ;
• Тюменская область – Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа;
• Ярославская и Костромская области и др.

Второе направление внутренней федеральной политики связано с решением территориально-отраслевых проблем, которые выявляются на основе отраслевого районирования. Отраслевое районирование и зонирование обычно осуществляются с целью выделения территорий по тем или иным индивидуальным признакам. Наиболее широко известными являются сельскохозяйственное, лесохозяйственное, агроклиматическое, транспортное и другие виды районирования.
Для совершенствования региональной политики важное значение имеет зонирование. Опираясь на такой признак, как экономическая ориентация, Г.В. Марченко и О.В. Мачульская на территории России выделили 7 основных зон.
Первые три зоны являются наиболее разносторонне развитыми, концентрирующими высокотехнологические отрасли обрабатывающей промышленности и основную численность населения и трудовых ресурсов страны:

1. Промышленный Центр и Северо-запад Европейской части России;
2. Промышленно-ресурсный Урал;
3. Промышленно-Аграрное Поволжье.
   
   Следующие три зоны в территориальном разделении труда играют дополняющую роль к основному экономическому «ядру»:
4. Аграрно-промышленный Юг Европейской части;
5. Ресурсно-промышленный Север Европейской части;
6. Ресурсно-промышленная зона Сибири.
   
   Экономически отсталой периферией является:
7. Ресурсный Дальний Восток и азиатский Север.

Отраслевые виды районирования могут стать важным инструментом региональной политики, особенно частных её форм. Так, при разработке и проведении экистической политики наиболее эффективно опираться на научно обоснованные и выделенные районы и системы расселения населения; промышленной политики – промышленные районы, узлы, центры и пункты; аграрной политики – сельскохозяйственные районы и др.
Региональная политика и сама стимулирует проведение отраслевого районирования. Так, успешное проведение социальной политики, особенно в сфере территориальной защищённости населения, может быть осуществлено на базе научно обоснованного выделения зон с усложнёнными и экстремальными климатическими условиями проживания населения. На основе выделенных зон вводятся районные коэффициенты к заработной плате, что реально отражается на уровне жизни людей.
Третье направление внутренней федеральной политики опирается на проблемное районирование. Этот вид районирования нацелен на выделение проблемных, кризисных, слаборазвитых регионов. В результате районирования выделяются регионы по степени обострения социально-экономических проблем и территории, хозяйственное развитие которых приостанавливается и наступает период депрессии. Выделенные регионы становятся специальными объектами проведения государственной региональной политики. В современных условиях развития и территориальной организации России проблемное районирование должно иметь типологический вид. Типологическое районирование нацелено на выделение проблемных территорий с типичными чертами социально-экономического функционирования. Выделенные регионы могут не совпадать с субъектами Федерации, занимая их части или объединяя в проблемную территорию.
Для совершенствования внутренней федеральной политики целесообразно выделить следующие типы регионов:

1. Относительно развитые регионы с уровнем жизни людей выше среднероссийского. Это регионы-доноры, своеобразные локомотивы для развития всей экономики страны. Федеральная политика в отношении этих регионов должна быть дифференцированной так как в этой группе функционируют столичные регионы: Москва, Санкт-Петербург; экспортоориентированные регионы (Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий округа, Республика Саха Якутия, Калининградская область и др.), самодостаточные регионы (республики Татарстан и Башкортостан, Нижегородская, Свердловская, Самарская и другие области). В каждой из этих групп имеются внутренние проблемы, которые они способны разрешить самостоятельно.
2. Депрессивные регионы со специализацией на угольной промышленности (Кизеловский, Серовский, Коркинский на Урале и др.), на текстильной промышленности (Ивановская, Костромская области и др.), на тяжёлой индустрии (Челябинская, Тульская области и др.). Федеральная политика по отношению к этим регионам должна быть нацелена на реструктуризацию их экономики.
3. Слаборазвитые регионы аграрного направления (Калмыкия, Тыва и др.), аграрно-индустриального профиля (республики Дагестан, Карачаево-Черкесия, Адыгея, Кабардино-Балкария, Бурятия и др.), горнодобывающей ориентации (Север, Северо-Восток страны). В структуре федеральной политики в отношении этих регионов приоритетное направление должны занять специальное инвестирование, создание инфраструктуры, полюсов роста.

При разработке концептуальных основ политических решений больше внимания следует уделять выявлению причин появления кризисных процессов, а также анализу внутренних противоречий характера их обострений. В современных условиях наиболее остро обнажились противоречия между производительными силами и производственными отношениями, между собственным и зарубежным товаропроизводителем, производством и потреблением, человеком и средой его обитания, старыми и новыми формами территориального управления. Эти и другие противоречия обострились до такой степени, что трансформировались в общенациональные и межрегиональные проблемы, которые сплелись в один клубок в сферы жизнедеятельности людей. Проблемы функционирования региональной экономики сопровождаются ростом безработицы, расслоением общества, расширением малоимущих за счёт среднего класса, осложнением экологической ситуации, утратой местных традиций и обычаев, культурным и духовным обнищанием и т.д.
Для принятия эффективных мер по разрешению территориальных проблем можно обратиться к опыту антидепрессионной региональной политики в зарубежных странах. При этом, естественно, должны учитываться особенности социально-экономического развития России и её регионов.
В российских условиях наиболее приемлем опыт антидепрессионной региональной политики в Великобритании, Германии, США, Италии и других странах. В Великобритании социально-экономическая депрессивность наиболее остро проявилась в индустриальных агломерациях, где концентрируются традиционные отрасли – угледобыча, производство стали и текстиля. Примером депрессионного региона была Центральная Шотландия. В Германии депрессионным регионом был Рур с угольно-металлургической специализацией. В США к подобным регионам относятся территории с высоким уровнем безработицы и низким уровнем доходов. Классический пример – Аппалачский регион. В Италии выделяется Юг с аграрной ориентацией.
Критический анализ зарубежного опыта антидепрессионной региональной политики может способствовать совершенствованию федеральной политики в России и разработке механизмов её реализации. Естественно, слепое копирование опыта высокоразвитых стран будет мало эффективным. Учитывая специфику кризиса в российских регионах, целесообразно сочетать государственное инициирование и инвестирование региональных программ с механизмами социально ориентированного рынка. При этом должны использоваться мягкие методы государственного программирования и регулирования по реструктуризации региональной экономики, модернизации и техническому перевооружению действующих предприятий, созданию новых высокотехнологичных производств, расширению инфраструктуры, созданию условий для повышения уровня жизни людей.
В регионах-субъектах РФ вырабатывается собственная политика, реализуемая на территории целого региона, или его части. В каждом регионе функционирует государственная власть, представленная двумя ветвями - законодательными и исполнительными органами. Главой республик является президент, главой областей, краёв, округов – губернатор, которые предлагаются президентом и утверждаются законодательными органами. Региональная политика проводится обеими ветвями власти, формируясь в недрах законодательных органов и реализуясь усилиями исполнительной власти. Во многих регионах единая комплексная политика пока ещё отсутствует, она подменяется частными её видами – кредитно-бюджетной, социальной, экологической, экономической.
Активизация деятельности региональных властей во многом сдерживается нерешённостью ряда вопросов. Среди них особо выделяются следующие:

1. Отсутствие чёткой правовой регламентации разработки и реализации региональной политики, сложности с поддержкой социальной ориентации политики в условиях финансового дефицита и недостаточной профессиональной подготовки депутатского корпуса.
2. Нечёткое распределение прав и обязанностей между законодательными и исполнительными органами, между федеральной и региональной властями, между государственным и муниципальным управлением.
3. Неотрботанность механизма реализации региональной политики, неопределённость характера воздействия на хозяйственные и инфраструктурные объекты, ресурсы разных форм собственности и подчинённости.
4. Неотрегулированность механизма делегирования полномочий, функций и финансовых отчислений вышестоящим органам управления.
5. Неопределённость компромиссного механизма согласования интересов городского и сельского населения, центра и периферии.
6. Несовершенство структурной организации территории регионов в форме округов и муниципальных образований.

Решение этих и ряда других вопросов позволит более целенаправленно проводить региональную политику по более эффективному использованию местных ресурсов, решению социально-экономических проблем, связанных с формированием потребительского рынка.
Особо следует остановиться на проблеме административно-территориального устройства страны. Регионы-субъекты РФ были образованы в основном более полувека назад в совершенно других политических и экономических условиях, они имели иные функции, заключающиеся в активном проведении централизованной политики с ориентацией на преимущественное развитие отраслей специализации. Целью их функционирования было достижение народнохозяйственного эффекта в едином комплексе страны.
В современных условиях функционирование регионов опирается на принципы самостоятельности, саморазвития, самоорганизации, самодостаточности, самофинансирования и самоуправления. Вся тяжесть экономического реформирования и социального возрождения перенесена на регионы. К сожалению, многие из них не могут в полной мере выполнять новые функции из-за окостенелости административных границ. Положение усугубляется сохранением с 1920-х годов двойного стандарта по отношению к национально-территориальным и административно-территориальным образованиям. Проблема совершенствования административно-территориального устройства страны может быть решена на основе социально-экономического районирования. Этот вид районирования отличается от экономического районирования повышенной интегративностью, социальной ориентацией и более полным охватом сфер жизнедеятельности населения. Социально-экономическое районирование более полно отвечает требованиям административно-территориального деления и региональной политики.
Социально-экономическое районирование желательно осуществлять «снизу вверх», путём функционального синтеза всех сфер жизнедеятельности людей, начиная с поселенного уровня. На основе анализа повседневных циклов жизнедеятельности людей, выявления социально-экономических связей и отношений можно определить территориальные совокупности взаимосвязанных поселений. Пространственные сочетания поселений синтезируются в топорайоны – муниципальные образования, а они в микрорайоны – округа (типа округов Свердловской области). Округа сочетаются между собою, образуя мезорайоны – регионы – субъекты РФ, а они в свою очередь, объединяются в макрорегионы – федеральные округа, региональные ассоциации республик и областей. Такой подход полностью отвечает принципам и специфике региональной политики и находится в «русле» решений территориальных задач.
Выделение иерархически структурированных социально-экономических регионов нано-, топо-, микро-, мезо- и макроуровней могут стать основой для совершенствования административно-территориального устройства страны. Они и должны быть оформлены в качестве таксонов административно-территориального деления. Таким путём можно достигнуть конструктивную цель и ведущий принцип социально-экономического районирования – совпадение административных границ с социально-экономическими границами.
В настоящее время данный принцип не соблюдается, к тому же ряд иерархических уровней вообще не имеет административного оформления. Но, несмотря на подобное явление, региональная политика субъектов Федерации должна осуществляться в разрезе микро- (округов), топо- (муниципальных образований), нанорайонов (территорий местного самоуправления).
Современное территориальное устройство Российской Федерации представлено на рис.6. В составе 88 субъектов Федерации выделены: 31 национально-территориальное образование, 55 административно-территориальных образований и 2 города (Москва и Санкт-Петербург).

Рис. 6. Административно-территориальное устройство России

Для укрепления вертикали власти в 2000 г было создано 7 федеральных округов: Северо-Запдный, Центральный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальне-Восточный (рис.7). В каждом округе находится полномочный представитель Президента РФ, осуществляющий межрегиональную политику на соответствующей территории.

Рис.7. Федеральные округа Российской Федерации

Для активизации межрегиональной политики в Российской федерации в 1990-е гг. были созданы и успешно функционировали ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ. Главные задачи ассоциаций заключаются в согласовании экономической деятельности, проведении интегральной согласованной политики, совместном использовании территориального потенциала, формировании общего рынка и др. В современных условиях действуют 8 ассоциаций:

1. Центральная Россия;
2. Северо-запад;
3. Центральное Черноземье;
4. Большая Волга;
5. Северный Кавказ;
6. Урал;
7. Сибирское соглашение;
8. Дальний Восток и Забайкалье.

Позитивное влияние функционирования ассоциаций уже ощущается не только в экономической сфере, а и во всех сферах жизнедеятельности людей.
Следует отметить, что для координации развития смежных регионов в советский период были выделены крупные экономические районы. На территории Российской Федерации традиционно остались 11 основных районов. Естественно, что данная сетка устарела и нуждается в уточнении.
Территориальная организация общества Российской Федерации в форме национально-территориальных и административно-территориальных субъектов находится в постоянном развитии и должна корректироваться. В научной литературе и средствах массовой информации предлагаются варианты нового административно-территориального и социально-экономического деления России¹.
Предложения по совершенствованию территориальной организации общества тесно увязываются с разработкой и реализацией региональной политики, решением проблем государственного регулирования в рыночных условиях, повышением уровня и качества жизни населения, развитием региональной экономики. Обострение проблем территориальной структуризации страны, недостаточная разработанность методологических основ выработки региональной политики и механизма её реализации требуют дальнейшего поиска рациональных вариантов административно-территориального устройства, повышения действенности политических решений и совершенствования управленческой деятельности.

____________________
¹ Бугаев В.К., Гладкий Ю.Н., Файбусович Э.Л. Лекции по курсу «Социальная и экономическая география». СПб, 1997; Вайкуленко М.Ю., Лагутенко Б.Т. Административно-территориальное деление и экономическое районирование // География и региональная политика. Смоленск, 1997; Хорев Б.С. Территориальная организация общества. М., 1981 и др.

Контрольные вопросы

1. Объясните термин «территория».
2. Что подразумевается под понятием «территориальная организация общества».
3. В каких явлениях и процессах проявляется территориальная организация общества?
4. Какие органы власти осуществляют региональную политику на федеральном уровне?
5. Назовите ведущие направления проведения региональной политики на федеральном уровне.
6. Какие органы власти осуществляют региональную политику на собственно региональном уровне?
7. Перечислите ряд проблем, нерешенность которых сдерживает деятельность региональных органов власти.
8. Какова роль социально-экономического районирования в совершенствовании административно-территориального деления России?
9. В чем заключаются задачи функционирования ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ?