Правоотношений

Муниципальные правоотношения, являясь сравнительно новым институтом в системе современного российского права, несут в себе много сложности в понимании. И, на мой взгляд, рассмотрение данного вопроса следовало бы начать прежде всего с определения того, кто является субъектом данных правоотношений.

Я склоняюсь к точке зрения Фадеева В.И. и ряда других ученых, которые предлагают условное деление субъектов муниципальных правоотношений на три вида.

К первому виду относится особый субъект - муниципальное образование. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет муниципальное образование как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Муниципальному образованию принадлежат права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности. Согласно ст.124 ГК РФ муниципальные образования не являются юридическими лицами. Однако они выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. К муниципальным образованиям в этом случае применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в имущественных отношениях.

Особый правовой статус муниципальных образований проявляется также и в том, что именно к ведению муниципальных образований Закон относит вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Муниципальным образованиям как субъектам муниципально-правовых отношений принадлежит право объединений в форме ассоциаций или союзов в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов. Права и обязанности от имени муниципальных образований реализуют своими действиями соответствующие органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органв, либо население муниципального образования непосредственно.

Ко второму виду относятся субъекты, наделенные правом принимать решения по вопросам местного значения. Это прежде всего население муниципального образования. Формы, порядок и гарантии непосредственного осуществления населением местного самоуправления закрепляются в уставе муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации. Население избирает представительный орган местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, определяет структуру оргнов местного самоуправления; оно также вправе решать и другие вопросы местного значения. Закон гарантирует право населения городского, сельского поселения на осуществление местного самоуправления См.: ст. 12 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 15.08.1995 г. №154-ФЗ. Непосредственно населением может быть принят устав муниципального образования, выражено недоверие выборным органам местного самоуправления

Законодательством о местном самоуправлении некоторых субъектов Федерации население муниципального образования именуется местным сообществом. Так, в соответствии со ст. 3 Закона Московской области от 13 июня 1996 г. «О местном самоуправлении в Московской области» См.: Вестник Московской областной Думы. 1996. № 8. С. 9. население. Проживающее на территории муниципального образования, объединенное общими интересами в решении вопросов местного значения, образует местное сообщество. Членом местного сообщества является гражданин Российской Федерации, проживающий на территории муниципального образования.

Вопросы местного значения могут решаться собранием (сходом) граждан. Так, на собрании (сходе) граждан может быть принято решение о разовом добровольном внесении жителями средств для финансирования решения вопросов местного значения. Собрание (сход) граждан в отдельных поселениях может осуществлять полномочия представительного органа местного самоуправления, который в данном случае не образуется.

Субъектами муниципальных правоотношений, наделенных полномочиями на решение вопросов местного значения, являются выборные и другие органы местного самоуправления. К ним относятся: представительный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения; выборное должностное лицо местного самоуправления, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

Помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в уставе муниципального образования могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления и должностные лица, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения. В соответствии со своей компетенцией выборные и другие органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, принимают решения по самым разнообразным вопросам местной жизни, отнесенным к ведению муниципального образования.

Право на осуществление местного самоуправления принадлежит также гражданам Российской Федерации.

В соответствии со ст. 3 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» граждане имеют равные права на местное самоуправление как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного или должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Реализация наиболее важных прав граждан - субъектов муниципальных правоотношений связывается законом с достижением определенного возраста. Так, избирать в выборные органы местного самоуправления вправе граждане, достигшие 18 лет, а быть избранными в выборные органы местного самоуправления граждане имеют право по достижении возраста, установленного законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом закон предусматривает, что минимальный возраст кандидата при выборах в органы местного самоуправления не может быть ниже 21 года См.: ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 г. № 93-ФЗ.

Наконец, к третьему виду относятся субъекты, которые в той или иной форме содействуют осуществлению местного самоуправления (органы территориального общественного самоуправления; ассоциации и союзы муниципальных образований; государственные органы; общественные объединения; предприятия, учреждения, организации).

Органы территориального общественного самоуправления, создаваемые гражданами по месту их жительства на части территории муниципального образования, осуществляют инициативы в вопросах местного значения; в соответствии с уставом муниципального образования они могут являться юридическими лицами. Данные органы участвуют в организации акций милосердия и благотворительности, общественного контроля за использованием муниципальной собственности и т.д.

Объединения муниципальных образований в форме ассоциаций и союзов (Союз малых городов Российской Федерации и др.) своей целью имеют координацию деятельности, более эффективное осуществление прав и интересов муниципальных образований. Однако ассоциациям и союзам не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления. Они регистрируются в порядке, предусмотренном для некоммерческих организаций.

Государственные органы вступают во взаимодействие с другими субъектами муниципальных правоотношений, оказывая поддержку местному самоуправлению, создавая необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления. Государственные органы в соответствии с законом содействуют населению в осуществлении права на местное самоуправление.

К участникам муниципальных правоотношений данного вида относятся предприятия, учреждения и организации, находящиеся на территории муниципального образования. Взаимоотношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, строятся на основе договоров.

Субъектами муниципальных правоотношений выступают общественные объединения, которые в соответствии со своими уставами принимают участие в выборах органов местного самоуправления, представляют и защищают свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах местного самоуправления.

Сначала вроде бы все просто. Но это лишь казуальная простота. Население муниципального образования получает право по статье 25 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на правотворческую инициативу, а рассмотрение этих предложений предусматривает открытое заседание представительного органа с участием местного населения. Во-первых, такой порядок может нарушить нормальную работу муниципальных органов; во-вторых, в подавляющем большинстве случаев профессиональный уровень «инициатив» будет очень низким. И это лишь верхушка айсберга тех нерешенных проблем, стоящих сейчас перед российским законодательством, а рассмотрение их и принятие решений требует безотлагательной инициативы, как органов власти, так и самих граждан.