Недостатки в правовом регулировании

Изначально различие между правом хозяйственного ведения и правом оперативного управления состояло в том, что первое право максимально приближено по объему к праву собственности (тогда оно называлось правом полного хозяйственного ведения) и рассчитано на коммерческие организации, тогда как второе право предназначено для финансируемых из бюджета организаций, находящихся под строгим контролем государства-собственника. Причем в тот момент, когда разграничение между двумя этими правами было проведено, еще не было массовой приватизации, а значит, в рамках государственного сектора оставались крупные активы, которые можно было эксплуатировать на рыночных принципах.

Когда приватизация в основном прошла, в собственности государства осталось мало предприятий, которые могли бы полноценно существовать в условиях рынка, с одной стороны, а поведение сохранившихся предприятий в основном было направлено на то, чтобы разворовать оставшееся у них имущество, с другой стороны. При таких обстоятельствах развитие законодательства и практики его применения было направлено на усиление ограничений для государственных предприятий, что особенно четко проявилось в Законе о государственных и муниципальных унитарных предприятиях. В результате право хозяйственного ведения по некоторым параметрам оказалось даже более ограниченным, чем право оперативного управления, во всяком случае, в той части, в которой последнее предполагает свободное распоряжение денежными средствами, полученными от разрешенной им деятельности. Принципиальные различия между правом хозяйственного ведения и правом оперативного управления исчезли.

Впрочем, эти различия даже в ГК последовательно провести не удалось. С точки зрения содержания право оперативного управления отличается от права хозяйственного ведения лишь тем, что владение, пользование и распоряжение имуществом ограничено не только пределами, установленными законом, но также целями деятельности субъекта, заданиями собственника и назначением имущества.

Однако и государственные предприятия как субъекты права хозяйственного ведения имеют специальную правоспособность, т.е. владеют, пользуются и распоряжаются имуществом в соответствии с целями своей деятельности, как и субъекты права оперативного управления.

Использование государственными и муниципальными предприятиями имущества по его назначению вытекает из абз. 1 п. 1 ст. 295 ГК, в котором сказано, что собственник имущества такого предприятия осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. К тому же сначала судебная практика, а затем и закон допустили признание недействительными таких сделок с имуществом предприятия, которые лишают последнее возможности вести свою деятельность в соответствии с собственными целями.

Формально лишь такое ограничение как осуществление деятельности по заданию собственника отличает право оперативного управления от права хозяйственного ведения, но лишь формально. Нельзя не учитывать право собственника определять предмет и цели деятельности государственного и муниципального предприятия, а также назначать его директора (руководителя). Через назначение директора собственник de facto может обеспечить выполнение любых своих заданий.

Выделив всего два права, которые направлены на управление имуществом собственника, законодателю не удалось обеспечить единство содержания данных прав в отношении всех их субъектов, равно как и в отношении любых их объектов. Это придало данным правам условный характер, создало возможность для дальнейшей дифференциации этих прав на виды и подвиды.

В частности, право оперативного управления принадлежит не только учреждениям, финансируемым собственником, но и казенным предприятиям, тогда как «предприятие» в п. 1 ст. 132 ГК РФ определено как имущественный комплекс, предназначенный для ведения предпринимательской деятельности. Иными словами, объектом права оперативного управления, как и права хозяйственного ведения, может быть имущество, предназначенное для ведения предпринимательской деятельности.

Далее, учреждение, по общему правилу, не может распоряжаться своим имуществом, тогда как автономное учреждение как одна из его разновидностей, равно как и казенное предприятие, – могут. То есть содержание права оперативного управления дифференцировано в зависимости от того, какому субъекту оно принадлежит.

Причем содержание права оперативного управления дифференцировано также в зависимости от того, в отношении какого имущества оно возникло. По общему правилу, право распоряжения отсутствует, если речь идет об имуществе, закрепленном за субъектом права оперативного управления собственником или приобретенном за счет средств, выделенных собственником. Напротив, право распоряжения принадлежит учреждению, если речь идет о доходах, полученных от разрешенной и приносящей доходы деятельности, а также об имуществе, приобретенном на такие доходы.

К тому же, отсутствие, по общему правилу, права распоряжения у учреждения порождает многочисленные противоречия. Например, для того чтобы разместить у себя необходимые для осуществления уставной деятельности предприятия торговли и бытового обслуживания, учреждению нужно отказаться от соответствующих площадей в пользу собственника как от излишнего, не используемого или используемого не по назначению имущества, что во многих ситуациях лишено смысла. Поэтому и был дополнен п. 9 постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации".

Не может теперь быть критерием для разграничения права хозяйственного ведения и права оперативного управления такой признак как отсутствие субсидиарной ответственности собственника по долгам обладателя первого права и наличие такой ответственности, когда речь идет о втором праве. По долгам автономных учреждений как обладателей права оперативного управления теперь собственник ответственности не несет. Впрочем, субсидиарная ответственности собственника по долгам казенного предприятия была эфемерной всегда. Достаточно вспомнить регулярное приостановление действия соответствующей нормы законами о бюджете на определенный год.

Право самостоятельного распоряжения доходами, полученными от разрешенной учреждению деятельности, и приобретенным на эти доходы имуществом никогда не было самостоятельным. Ограничения данного права предусмотрены бюджетным законодательством, причем противоречия между гражданским и бюджетным законодательством усиливаются. Для преодоления этих противоречий необходимо определить роль бюджетного законодательства в определении содержания права оперативного управления.