Финансовый агент правительства

РАЗДЕЛ 6

ЦЕНТРАЛЬНЫЙ БАНК - БАНКИР И

ФИНАНСОВЫЙ АГЕНТ ПРАВИТЕЛЬСТВА

После изучения данного раздела вы сможете:

- охарактеризовать основные направления деятельности центрального банка по обслуживанию правительства;

- классифицировать и понять основные методы финансирования дефи­цита государственного бюджета;

- осознать целесообразность отказа от финансирования дефицита госу­дарственного бюджета за счет кредитов центрального банка;

- определить место центрального банка в обеспечении кассового испол­нения государственного бюджета;

- раскрыть роль центрального банка в управлении государственным дол­гом;

- охарактеризовать порядок размещения государственных ценных бумаг (ОВГЗ) в Украине;

- понять особенности предоставления кредитов Международным валют­ным фондом и Европейским банком реконструкции и развития.

6.1. Основные направления деятельности центрального банка по обслуживанию правительства

Центральный банк, выступая в роли банкира и финансового аген­та правительства, тесно взаимодейств ует с органами государственной власти. Они сотрудничают как при решении общих вопросов денеж­но-кредитной, валютной и фискально-бюджетной политики, так и во время повседневного выполнения финансовых операций. В общем, полномочия центрального банка как банкира и финансового агента правительства в той или другой стране определяются

распределением полномочий между центральными органами государственного управ­ления,

выбранной системой кассового исполнения государственного бюджета,

особенностями банковского законодательства,

уровнем го­сударственного долга,

традициями, сложившимися исторически.

Центральные банки играют заметную роль в обеспечении кас­сового исполнения государственного бюджета. Сущность кассово­го исполнения государственного бюджета состоит:

- в организации работы по приему платежей в бюджет, в зачис­лении средств на счета соответствующих бюджетов и их хранении;

- в выдаче этих средств на цели, предусмотренные бюджетом;

- в ведении соответствующего учета и отчетности.

В мировой практике используются различные системы кассово­го исполнения государственного бюджета: банковская, казначей­ская, смешанная. Согласно банковской системе все полномочия по обеспечению кассового исполнения бюджета возложены на цен­тральный банк и систему коммерческих банков. При казначейской системе создается специальный орган - казначейство, который обеспечивает аккумуляцию доходов, финансирование расходов, ве­дение соответствующего учета и отчетности. Смешанная система предусматривает распределение полномочий относительно обеспе­чения кассового исполнения бюджета между банковской системой и казначейством.

Невзирая на выбранную систему кассового исполнения госу­дарственного бюджета той или иной страной, бюджетные средства, как правило, аккумулируются на едином счете, открытом министер­ству финансов (казначейству) в центральном банке, с которого осу­ществляются все расходы, предусмотренные бюджетом. Участие центрального банка в обеспечении кассового исполнения государст­венного бюджета предоставляет возможность правительству, учи­тывая особый статус банка, минимизировать риски, связанные с банковским обслуживанием.

Центральные банки могут выступать кредиторами прави­тельства, если это разрешено законодательством страны. Прави­тельство сталкивается с проблемой привлечения средств в условиях несбалансированности государственного бюджета. В мировой прак­тике известны три метода финансирования дефицита бюджета:

- налоговое финансирование;

- долговое финансирование;

- эмиссионное финансирование.

В основе налогового финансирования - повышение правительством налоговых ставок, введение новых налогов, отмена ранее ус­тановленных льгот по налогам, что ведет к увеличению поступлений в бюджет. Налоговое финансирование не приводит к изменению общей денежной массы, потому что оно осуществляется за счет пе­рераспределения имеющихся в наличии ресурсов между отдельны­ми группами экономических субъектов. В нормальных условиях правительства пытаются избегать применения этого метода финан­сирования бюджетного дефицита, поскольку он, задевая интересы широкого круга субъектов экономики, усиливает социальное на­пряжение в обществе, негативно влияет на поведение субъектов экономики, влечет за собой свертывание легального бизнеса и рас­ширение теневого.

В основе долгового финансирования - заимствование прави­тельством средств путем выпуска государственных долговых обяза­тельств (государственных ценных бумаг), поступления от реализа­ции которых направляется в бюджет. Долговое финансирование может осуществляться как путем размещения государственных дол­говых обязательств на внутреннем рынке (внутреннее заимствова­ние), так и на внешнем (внешнее заимствование).

Внутреннее государственное заимствование не влияет на де­нежную массу, а только перераспределяет имеющиеся в наличии ре­сурсы между группами субъектов экономики (кроме случаев покуп­ки государственных ценных бумаг центральным банком). Поэтому этот метод финансирования дефицита государственного бюджета, при условии взвешенной бюджетной и долговой политики прави­тельства, не содержит угрозы для стабильности денег.

Внешнее государственное заимствование обеспечивает приток в страну иностранной валюты, что содействует, с одной стороны, укреплению национальной валюты, а с другой - увеличению денеж­ной массы. Центральный банк как банкир правительства выкупает иностранную валюту, полученную правительством от размещения государственных ценных бумаг на внешнем рынке с тем, чтобы пра­вительство имело возможность использовать привлеченные средства на финансирование бюджетных расходов. Центральный банк поку­пает иностранную валюту в обмен на национальную, что приводит к росту денежной массы в национальной валюте. Чтобы предотвра­тить это, центральный банк одновременно с покупкой иностранной валюты должен принимать меры, направленные на сокращение (стерилизацию) денежной массы (размещение депозитных сертифи­катов, продажа ценных бумаг).

Государственное заимствование является одним из наиболее распространенных способов аккумуляции денежных ресурсов, необ­ходимых для решения общегосударственных проблем, в частности для сбалансирования государственного бюджета. Во избежание таких проблем, правительство должно постоянно отслеживать займы, проводить анализ долговой ситуации, разрабатывать стратегию заимствования.

В основе эмиссионного финансирования - получение правитель­ством от центрального эмиссионного банка прямых кредитов или кредитов в форме покупки банком государственных долговых обя­зательств (ценных бумаг). Эмиссия денег, которую таким образом осуществляет центральный банк, непосредственно влияет на объем денежной массы и может привести при определенных условиях к нежелательным последствиям. В частности, если дефицит бюджета является большим относительно ВВП, имеет постоянный характер и финансируется за счет эмиссии, то это влечет за собой увеличение денежной массы высокими темпами, вызывает рост уровня цен и провоцирует инфляцию.

в странах ЕС, с целью защиты цен­трального банка от возможного давления со стороны правительства банку на законодательном уровне запрещается к редитовать прави­тельство путем покупки государственных долговых обязательств на первичном р ынке, а также предоставлять прямые кредиты прави­тельству. только на вторичном рынке ценных бумаг, на котором центральный банк про­водит операции по покупке-продаже ценных бумаг с целью регули­рования денежного рынка, используя их как инструмент денежно-кредитной политики.

Развивающиеся страны не имеют хорошо развитого и достаточ­но емкого рынка ценных бумаг,

В Украине в течение 1991-1994 гг. единственным источником покрытия дефицита бюджета были прямые кредиты НБУ. стала гиперинфляция (индекс потребительских цен в 1993 г. со­ставлял 10256%) и катастрофический спад производства (реальный объем ВВП сократился в 1994 г. на 23%). С 1995 г. бюджетного дефицита правительст­во начало привлекать внутреннее заимствование в виде средств от размещения облигаций внутреннего государственного займа. С 1997 г. акцент в части финансирования дефицита был перенесен на внут­реннее государственное заимствование. В 1998 г. ситуация на де­нежном рынке Украины резко ухудшилась.

Для того чтобы решить бюджетные проблемы, правительство в конце 1998 г. и в начале 1999 г. вынуждено был провести конверсию краткосрочных облигаций внутреннего государственного займа (ОВГЗ) в долгосрочные.

В 1999 г. Верховная Рада Украины приняла закон «О Нацио­нальном банке Украины», согласно которому НБУ запрещается пре­доставлять прямые кредиты, как в национальной, так и в иностран­ной валюте на финансирование расходов Государственного бюджета Украины. Кроме того, по закону НБУ разрешается осуществлять операции с ценными бумагами (покупка-продажа) только на вто­ричном рынке.

В 2000 г. правительство провело реструктуризацию задолженно­сти по облигациям внутреннего государственного займа, которые на­ходятся в портфеле НБУ. В результате реструктуризации НБУ полу­чил процентные облигации внутреннего государственного займа. По состоянию на 31 декабря 2004 г. объем процентных облигаций внут­реннего государственного займа в портфеле НБУ составлял 6,4 млрд. грн. Задолженность правительства по кредитам, которые были полу­чены от НБУ в 1991-1996 гг. в национальной и иностранной валютах для финансирования бюджетного дефицита, по состоянию на 31 де­кабря 2004 г. составляла 9,8 млрд. грн. В соответствии с принятым в 2000 г. Законом Украины «О реструктуризации долговых обяза­тельств Кабинета Министров перед Национальным банком Украины» задолженность по кредитам, предоставленным правительству, была реструктуризирована и отнесена на внутренний государственный долг. Погашение задолженности предусматривается до 2035 г.

Центральные банки участвуют в управлении государственным долгом. По своей экономической сущности государственный долг -это экономические отношения государства как заемщика с его внешними и внутренними кредиторами по поводу заимствования средств. Размер государственного долга рассчитывается как общая сумма задолженности государства внешним и внутренним кредито­рам.

Управление государственным долгом - это сложный аспект го­сударственного управления и экономической политики, поскольку оно предусматривает взаимодействие и сотрудничество нескольких органов государственного управления, которые отвечают за разра­ботку и реализацию долговой политики государства.

Управление государственным долгом состоит из четырех ста­дий:

- привлечение государственных заимствований, которое может осуществляться путем размещения государственных ценных бумаг и получения кредитов;

- размещение привлеченных средств. Средства от государствен­ных займов могут использоваться как на финансирование инвести­ционных программ, так и на удовлетворение текущих потребностей бюджета, т.е. покрытие его дефицита;

- погашение и обслуживание долга, т.е. осуществление платежей государством по выполнению долговых обязательств перед креди­торами по согласованным между ними графикам погашения основ­ной суммы долга и уплаты процентов, комиссий и т.п.;

- реструктуризация долга - это соглашение государства с креди­торами о новой схеме погашения долговых обязательств в связи с несостоятельностью государства выполнять ранее принятые на себя долговые обязательства.

Цель управления государственным долгом - получить макси­мальную выгоду от внутреннего и внешнего государственного заим­ствования и избежать макроэкономических трудностей и проблем с государственным бюджетом и платежным балансом в будущем.

Правовой основой управления государственным долгом в Ук­раине является Конституция страны, в которой предусмотрено, что исключительно законами Украины устанавливаются порядок обра­зования и погашения государственного долга; порядок выпуска и обращения государственных ценных бумаг. В управлении государ­ственным долгом Украины участвуют: Кабинет Министров Украи­ны, Министерство финансов Украины, НБУ, Государственное ка­значейство Украины.

Основные направления деятельности НБУ в сфере управления государственным долгом:

- совместно с Министерством финансов Украины НБУ участву­ет в привлечении государством средств путем размещения облига­ций внутреннего государственного займа;

- по поручению Государственного казначейства и за счет средств государственного бюджета осуществляет обслуживание го­сударственного долга, в частности погашение облигаций внутренне­го государственного займа и выплату доходов, осуществляет плате­жи в пользу внешних кредиторов Украины;

- как участник Национальной депозитарной системы выполняет функции депозитария и хранителя государственных ценных бумаг;

- совместно с правительством сотрудничает с международными финансовыми организациями относительно получения кредитов, в частности кредитов, по которым Национальный банк Украины вы­ступает заемщиком и распорядителем. Это кредиты макроэкономи­ческой стабилизации, которые предоставляет МВФ, и кредиты для обеспечения финансирования малого и среднего бизнеса, которые предоставляет Европейский банк реконструкции и развития:

- осуществляет регистрацию кредитов, полученных резидентами от нерезидентов в иностранной валюте.