Обеспечение кассового исполнения государственного бюджета

Полномочия НБУ по организации и кассовому исполнению го­сударственного бюджета в течение последних лет существенно ме­нялись, поскольку в своем развитии система кассового исполнения бюджета в нашей стране прошла все три ее разновидности (банков­скую, смешанную, казначейскую).

Согласно закону «О банках и банковской деятельности», принятому Верховной Радой Украины в 1991 г., кассовое исполнение государ­ственного бюджета организовывал НБУ через систему уполномо­ченных коммерческих банков. К середине 1993 г. в Украине функ­ционировала банковская система исполнения государственного бюджета, которая перешла в наследство от СССР с его централизованной экономикой я одноуровневой банковской системой. В соот­ветствии с этой системой существовало две схемы финансирования расходов за счет бюджетных средств. Выполнение местных бюдже­тов осуществлялось в пределах доходов, которые реально поступи­ли в эти бюджеты. Исполнение государственного бюджета основы­валось на принципе авансирования расходов на кредитной основе.

Схема исполнения государственного бюджета в Украине имела такой вид. Доходы, которые поступали в государственный бюджет, аккумулировались и в течение года накапливались на отдельных счетах в учреждениях банков. В то же время организациям и учреж­дениям, которые финансировались из государственного бюджета, банки открывали бюджетные расходные счета и на основании бюд­жетных поручений Министерства финансов Украины оплачивали их расходы. Оплата происходила на кредитной основе, т.е. без привле­чения соответствующих средств из бюджета. В конце года доходные и расходные бюджетные счета в коммерческих банках закрывались Национальный банк проводил итоговые обороты но этим счетам и определял сумму эмиссии, осуществленной коммерческими банками в процессе финансирования бюджета. На сумму эмиссии оформля­лась задолженность Министерства финансов Украины Националь­ному банку.

Практика кассового исполнения государственного бюджета того времени была рассчитана на систему единого банка и не отвечала двухуровневой банковской системе, которая начала формироваться в Украине в конце 80-х гг. Двухуровневой системой предусмотрена, с одной стороны, ответственность центрального банка за размер эмиссии, а с другой - экономическая самостоятельность коммерче­ских банков, которые осуществляют операции в пределах привле­ченных средств и собственного капитала.

Согласно Указу Президента «О порядке исполнения государст­венного бюджета Украины» от 18 июня 1993 г. Национальный банк но согласованию с Министерством финансов внедрил со второго полугодия 1993 г. единую схему кассового исполнения бюджета --как государственного, так и местных. Финансирование расходов на­чато осуществляться в пределах доходов, которые реально поступи­ли в государственный бюджет, а также за счет кредитов, предостав­ленных НБУ Министерству финансов Украины.

Кассовое исполнение государственного бюджета (до внедрения казначейской системы) осуществлялось через НБУ и систему упол­номоченных банков, круг которых определяли Кабинет Министров и НБУ. В учреждениях уполномоченных коммерческих банков от­крывались доходные счета «Средства Государственного бюджета Украины», на которые зачислялись средства, поступающие непо­средственно в государственный бюджет.

Учреждения банков ежедневно не позже 10 часов переводили средства на транзитные доходные счета, открытые в территориаль­ных управлениях НБУ. В свою очередь, территориальные управле­ния не позже 16 часов переводили остатки средств с транзитных счетов на централизованный доходный счет Министерства финансов Украины в Операционном управлении НБУ (ОПЕРУ).

Министерство финансов Украины финансировало расходы из государственного бюджета в пределах ассигнований, предусмотрен­ных в Государственном бюджете Украины, и остатков средств на централизованном счете. Министерство финансов Украины подава­ло в ОПЕРУ НБУ платежные поручения для перевода средств на те­кущие бюджетные счета отдельных министерств и ведомств, при­знанных главными распорядителями бюджетных средств. В свою очередь, на основании платежных документов этих министерств и ведомств средства зачислялись на текущие бюджетные счета орга­низаций и учреждений (т.е. непосредственных распорядителей бюджетных средств), которые были открыты в уполномоченных банках. Банковская система кассового исполнения государственного бюджета, используемая в Украине, предусматривала постоянное движение бюджетных средств по вертикали. Сначала они концен­трировались на централизованном счете Министерства финансов Украины, проходя путь по цепочке: налогоплательщик - банк пла­тельщика - уполномоченный банк - территориальное управление НБУ - ОПЕРУ НБУ. Потом средства осуществляли обратный путь, конечная цель которого - бюджетные счета непосредственных рас­порядителей средств. Вертикальное движение средств резко снижа­ло эффективность банковской системы кассового исполнения госу­дарственного бюджета. Как показала практика, определенная часть бюджетных средств задерживалась в промежуточном звене, в част­ности распылялась по счетам министерств и ведомств. В условиях острого дефицита государственного бюджета на этих счетах храни­лись значительные остатки свободных средств, в связи с несвоевременным перечислением министерствами и ведомствами полученных из бюджета денежных ресурсов на счета подведомственных учреж­дений.

Слабым местом банковской системы кассового исполнения бюджета был также контроль за использованием бюджетных средств. В функции коммерческих банков и НБУ не входит контроль за целевым использованием бюджетных средств и оперативное управление имеющимися в наличии бюджетными средствами.

Чтобы улучшить управление государственными финансами, 27 апреля 1995 г. Президент Украины подписал Указ «О Государствен­ном казначействе Украины». Постановлением Кабинета Министров Украины от 31 июля 1995 г. было утверждено Положение «О Госу­дарственном казначействе Украины». Основными задачами этого ведомства стали организация кассового исполнения государствен­ного бюджета и государственных внебюджетных фондов, осуществ­ление контроля за использованием бюджетных средств, а также учет кассового исполнения бюджета и составление соотв етствующей от­четности.

Следовательно, полномочия участников бюджетного процесса меняются. Средства государственного бюджета аккумулируются на едином казначейском счете, через который органы Государственно­го казначейства Украины осуществляют операции по бюджетным доходам и расходам в соответствии с Законом о Государственном бюджете Украины на соответствующий год, принятым Верховной Радой Украины. Органы Государственного казначейства осуществ­ляют предварительный контроль за расходованием бюджетных средств, ведут учет этих средств и составляют соответствующую отчетность. За м инистерствами и ведомствами (главными распоря­дителями бюджетных средств) остается право распределения средств по направлениям расходов, утвержденным в бюджете. Ор­ганы Государственной налоговой администрации следят за соблю­дением налогового законодательства, обеспечивают учет налогопла­тельщиков и сборов, контролируют своевременность предоставле­ния бухгалтерской отчетности. Государственная контрольно- ревизионная служба Украины и Счетная палата Верховной Рады Украины осуществляют дальнейший контроль за использованием бюджетных средств.

Казначейская система кассового исполнения государственного бюджета, внедренная в Украине в 1997 г., предусматривает доведе­ние Главным управлением Государственного казначейства до глав­ных распорядителей бюджетных средств утвержденные объемы фи­нансирования по подразделениям бюджетной классификации. В свою очередь, главные распорядители на основании полученных данных составляют распределение бюджетных средств по областям для подведомственных учреждений, организаций, а также в соот­ветствии с разделами, параграфами и статьями бюджетной класси­фикации. Главное управление Государственного казначейства, по­лучив от распорядителей распределение бюджетных средств, пере­водит деньги своим территориальным управлением, чтобы обеспе­чить финансирование расходов государственного бюджета.

Органы Казначейства зачисляют полученные средства на реги­страционные счета, открытые в органах Казначейства на имя распо­рядителей средств, с целью учета как поступления денег, так и их расходования При этом бюджетные счета распорядителей средств (бюджетных учреждений и организаций) в учреждениях банков за­крываются. Финансирование и оплату их расходов осуществляют органы Государственного казначейства на основании утвержденных смет доходов и расходов. Смета является основным документом, ко­торый определяет общий объем, целевое направление и покварталь­ное распределение средств.

Для оплаты расходов распорядители бюджетных средств пода­ют в органы Казначейства платежные поручения, к которым при­кладываются соответствующие счета, счета-фактуры, накладные, акты о выполненных работах. Органы Казначейства проверяют пра­вильность заполнения расчетных документов, необходимость и це­лесообразность расходов, а также наличие средств на соответст­вующем регистрационном счете. Распорядители бюджетных средств подают расчетные документы по формам, установленным НБУ. Указанные документы оформляются органами Казначейства и скре­пляются его печатью.

Согласно порядку, установленному в 1997 г., средства государ­ственного бюджета были сосредоточены на бюджетных счетах, открытых для органов Государственного казначейства в учреждениях уполномоченных коммерческих банков и НБУ. С этих счетов банки осуществляли оплату оформленных органами казначейства расчет­ных документов, т.е. оплату расходов распорядителей бюджетных средств за выполненные работы, полученные услуги, приобретенные материальные ценности. С этих же счетов на основании надлежа­щим образом оформленного денежного чека банки также выдавали уполномоченным лицам распорядителей наличные средства на цели, предусмотренные в их сметах доходов и расходов.

Учитывая риски, с которыми связана деятельность коммерче­ских банков, а также нестабильность банковской системы Украины, Верховная Рада Украины согласно Закону «О Национальном банке Украины», принятому в мае 1999 г., обязала правительство хранить средства Государственного бюджета Украины и внебюджетных фондов на счетах Государственного казначейства в НБУ. Условия и порядок обслуживания средств Государственного бюджета опреде­ляются договором между НБУ и Государственным казначейством Украины.

В 1999 г. Кабинет Министров и НБУ утвердили постановление «О создании внутренней платежной системы Государственного ка­значейства». В соответствии с этим постановлением Государствен­ное казначейство должно, во-первых, сосредоточить все средства Государственного бюджета на своем едином казначейском счете в НБУ, во-вторых, приобретает статус участника системы электрон­ных платежей НБУ вместо статуса клиента Национального банка.

В 2002 г. Государственное казначейство Украины утвердило «Положение о едином казначейском счете». Согласно Положению единый казначейский счет' - это счет, открытый Государственному казначейству Украины в НБУ для учета средств и осуществления расчетов в Системе электронных межбанковских переводов (СЭМП) НБУ. В НБУ территориальным управлениям.

С 2002 г. внедряется казначейская система кассового исполне­ния местных бюджетов, переводятся на обслуживание в органы Го-с\ дарственного казначейства средства государственных целевых внебюджетных фондов. В 2003 г. практически завершен перевод ме­стных бюджетов на казначейскую форму обслуживания.