2015-08-12
3189
Возможны случаи, когда режим всех земельных участков той или территории усложняется особенным, специальным законодательством, действующим только на данной территории. После принятия в 1999г. ФЗ «Об охране озера Байкал»[90] активно развивается законодательство Российской Федерации и ряда заинтересованных субъектов РФ об охране озера Байкал. Ожидается принятие нормативных правовых актов о специальном нормировании качества окружающей среды и воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал, что приведет к значительным ограничениям землепользования в пределах Байкальской природной территории (БПТ), особенно в ее Центральной экологической зоне (ЦЭЗ).
Рассмотрим подробнее краткую историю, современное состояние и тенденции развития законодательства, которые в ближайшем будущем окажут влияние на изменение режима земель в БПТ.
Озеро Байкал является самым древним (25 млн. лет), самым глубоким (1637 м) и самым крупным (23 тыс. куб.м) пресноводным водоемом Земли. В нем обитает более 2,6 тыс. видов фауны, большая часть которых является эндемиками, то есть нигде больше не встречается. Охрана природного комплекса озера остается первостепенной задачей нашего времени[91].
|
|
|
Вспомним начало 1991 года: Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды»[92] еще не принят, развивается перестройка всех сторон жизни общества, активизируется природоохранное движение.
Стремление общественности защитить уникальный природный объект правовыми способами обусловило то, что временным творческим коллективом из специалистов Улан-Удэ, Иркутска и Читы по согласованию с Комитетом по экологии Верховного Совета РСФСР в 1991г. был подготовлен первый вариант Закона о Байкале. Концепцию этот законодательного акта разработали известные юристы А.И.Казанник и М.М. Бринчук.[93] Активное обсуждение законопроекта зачастую приводило к появлению новых и новых вариантов закона.
В 1995г. проект Закона об охране озера Байкал был принят Государственной Думой в первом чтении[94].
В 1996 г. на 20-й сессии комитета ЮНЕСКО по всемирному наследию, состоявшейся 2 – 7 декабря в г. Меридо (Мексика), по заявке России озеро Байкал и прилегающая к нему территория были внесены в Список объектов всемирного природного наследия ЮНЕСКО.
С этого момента режим земель, расположенных вокруг Байкала, в некоторой мере определяется международным правом.
Из международных нормативных правовых актов для охраны озера Байкал ключевое значение имеет Конвенция ЮНЕСКО об охране всемирного культурного и природного наследия от 16 ноября 1972 г.[95], которая была ратифицирована СССР 12 октября 1988 г.
|
|
|
Принимая Конвенцию, государства признали ее общие принципы: что каждое государство несет ответственность перед остальным человечеством за ту часть всемирного наследия, которая находится в пределах ее границ;
международное сообщество обязано помогать любому государству в осуществлении этой задачи, если его собственные ресурсы недостаточны; человечество должно подходить с одинаковым чувством ответственности как к творениям природы, так и к собственным произведениям.
В Список всемирного наследия включаются объекты, обладающие свойствами, соответствующими критерию исключительной строгости – объект «выдающейся универсальной ценности». Список составляется Комитетом всемирного наследия на основе предложений любого государства-участника относительно объектов, являющихся частью его культурного и природного наследия и представляющих, по его мнению, выдающуюся универсальную ценность.
Под «природным наследием» в Конвенции понимаются:
- природные памятники, созданные физическими и биологическими образованиями или группами таких образований, имеющие выдающуюся универсальную ценность с точки зрения эстетики или науки;
- геологические и географические образования и строго ограниченные зоны, представляющие ареал подвергающихся угрозе видов животных и растений, имеющих выдающуюся универсальную ценность с точки зрения науки, сохранения или природной красоты.
Обязанности, которые берут на себя государства, становясь участниками Конвенции, компенсируются благами технического сотрудничества, международным признанием и международным сохранением наиболее выдающихся ценностей.
В соответствии с п. d) ст.5 Конвенции, государства – стороны Конвенции, по возможности стремятся принимать соответствующие юридические меры для охраны объектов Всемирного наследия.
В документах Комитета по всемирному наследию, прилагаемых к решению о включении озера Байкал в Список Всемирного Наследия, было указано на важность:
1) окончательного принятия Федерального закона об охране озера Байкал;
2) конверсии Байкальского ЦБК и устранения его как источника загрязнения озера;
3) инициатив властей для дальнейшего сокращения загрязнения, поступающего в реку Селенгу;
4) выделения дополнительных средств и ресурсов для управления заповедниками и национальными парками вблизи озера;
5) продолжения и дальнейшей поддержки исследований по мониторингу состояния озера Байкал.
Включение озера Байкал в Список Всемирного Наследия ускорило принятие Закона об охране озера Байкал (1999г.).
Но на сегодняшний день не решена проблема определения четких границ Байкальского Участка всемирного природного наследия.
Участок всемирного природного наследия (УВПН) был определен как акватория озера Байкал с островами, прилегающая к озеру территория до гребней прибрежных хребтов и прилегающие к озеру особо охраняемые территории.
Границами УВПН «Озеро Байкал» признаны границы, предложенные для центральной экологической зоны проектом ФЗ «Об охране озера Байкал», принятом в первом чтении в 1995 г. (редакция от 26.04.1995 г.): Комитет по Всемирному наследию ЮНЕСКО «принял к сведению тот факт, что границы Участка мирового наследия изменены по сравнению с предложенными первоначально, и теперь включают «центральную зону» согласно определению, данному в Законе о Байкале; в Участок не включены пять урбанизированных промышленно развитых территорий (Байкальск, Слюдянка, Култук, Бабушкин, Северобайкальск). Принято во внимание то обстоятельство, что Закон об озере Байкал в настоящее время проходит второе чтение в Думе» (Цитата из официального письма Директора Центра Мирового наследия ЮНЕСКО Берндта фон Дросте в адрес Посла, Постоянного делегата Постоянной делегации Российской Федерации Михаила Федотова от 20.01.1997 г.)[96].
|
|
|
Данная цитата свидетельствует о том, что при принятии решения Комитет по Всемирному наследию при указании границ УВПН опирался не на нормативный правовой акт РФ, а на его проект.
Так как проект Закона не является нормативным правовым актом, точного описания границ УВПН в решениях Комитета по Всемирному наследию ЮНЕСКО нет, то следует признать, что точно определенных границ УВПН также нет. Ситуация поправима: Министерство природных ресурсов и экологии России может рассмотреть возможность обращения в Комитет по Всемирному наследию ЮНЕСКО с предложением внести дополнения в соответствующие решения; например, направить предложение считать границы ЦЭЗ БТП границей УВПН (границы экологических зон БПТ, в том числе ЦЭЗ БТП, утверждены 27 ноября 2006г. распоряжением Правительства РФ № 1641-р)[97].
Принятое ЮНЕСКО предложение России было беспрецедентным – площадь этого участка около 90 тыс. кв. км и сопоставима с площадью ряда европейских стран; на берегу Байкала живет 140 тыс. человек. Согласование принципов мирового наследия и интересов местного населения требует больших средств и времени. Задача такого масштаба решается Россией впервые в мировой истории. Другие участки природного мирового наследия (в мире их более 100) гораздо меньше (не более 9 тыс. кв. км) и очень мало населены[98].
Основная идея Закона об охране озера Байкал заключается в следующем: выделяются несколько территориальных зон БПТ, в первую очередь Центральная экологическая зона, для которых должны быть установлены особые нормы качества окружающей среды и нормы воздействия на окружающую среду с целью особой защиты уникального объекта.
В развитие понятия «экологическое зонирование» статьей 2 ФЗ «Об охране озера Байкал» введено понятие «Байкальская природная территория» и дано его определение: Байкальская природная территория - территория, в состав которой входят озеро Байкал, водоохранная зона, прилегающая к озеру Байкал, его водосборная площадь в пределах территории Российской Федерации, особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал, а также прилегающая к озеру Байкал территория шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него.
|
|
|
На Байкальской природной территории выделяются следующие экологические зоны:
центральная экологическая зона - территория, которая включает в себя озеро Байкал с островами, прилегающую к озеру Байкал водоохранную зону, а также особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал;
буферная экологическая зона - территория за пределами центральной экологической зоны, включающая в себя водосборную площадь озера Байкал в пределах территории Российской Федерации;
экологическая зона атмосферного влияния - территория вне водосборной площади озера Байкал в пределах территории Российской Федерации шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него, на которой расположены хозяйственные объекты, деятельность которых оказывает негативное воздействие на уникальную экологическую систему озера Байкал.
Экологическое зонирование Байкальской природной территории осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Действует постановление Правительства РФ от 6 сентября 2000 г. № 661 «Об экологическом зонировании Байкальской природной территории и информировании населения о границах Байкальской природной территории, ее экологических зон и об особенностях режима экологических зон»;[99] (границы зон утверждены в 2006 г[100].
Согласно статье 10 ФЗ «Об охране озера Байкал», пользование земельными ресурсами в центральной экологической и буферной экологической зонах гражданами и юридическими лицами осуществляется с соблюдением требований данного закона.
В целях охраны уникальной экологической системы озера Байкал на Байкальской природной территории устанавливается особый режим хозяйственной и иной деятельности (ст. 5).
Он должен обеспечиваться установлением специальных нормативов предельно допустимых вредных воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал (ст.13), предельно допустимых объемов сбросов и выбросов вредных веществ, размещения отходов (ст.14); запретом или ограничением видов деятельности в ЦЭЗ БПТ (ст.6); ограничением наполнения и сработки озера Байкал (ст. 7); введением правил организации туризма и отдыха в ЦЭЗ (ст.12); введением экологической паспортизации хозяйственных объектов (ст. 17) и комплексных схемы охраны и использования природных ресурсов БПТ (ст. 16).
Законом (ст.18) предусмотрены также ликвидация или перепрофилирование экологически опасных хозяйственных объектов, усиление государственного экологического контроля (ст. 19) и государственного экологического мониторинга в БПТ (ст. 20).
Рассмотрим подробнее эти специальные механизмы охраны уникального объекта, влияющие на порядок землепользования в БПТ.
Должны быть приняты Нормативы допустимых вредных воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал.
Общие требования к экологическому нормированию заданы ФЗ «Об охране окружающей среды», ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»; дополнительные требования к нормированию в БПТ определены также ФЗ «Об охране озера Байкал».
Например, уполномоченными федеральными органами исполнительной власти утверждается перечень вредных веществ, в том числе веществ, относящихся к категориям особо опасных, высокоопасных, опасных и умеренно опасных для уникальной экологической системы озера Байкал (п. 3 ст. 13 ФЗ «Об охране озера Байкал»).
Согласно ст. 14 Закона:
- предельно допустимый объем сбросов и выбросов вредных веществ, размещения отходов производства и потребления, опасных для уникальной экосистемы озера, устанавливается с учетом результатов научных исследований в соответствии с законодательством Российской Федерации и ежегодно подлежит обязательному пересмотру в целях его уменьшения с учетом состояния окружающей природной среды БПТ;
- количество относящихся к категориям особо опасных и высокоопасных для уникальной экосистемы озера вредных веществ в сбросах хозяйственных и иных объектов, расположенных в центральной экологической и буферной экологической зонах, не должно превышать такое количество при заборе воды;
- концентрации вредных веществ всех категорий опасности для уникальной экосистемы озера в сбросах и выбросах не должны превышать нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, установленных для каждой из экологических зон.
Учитывая наличие вышеуказанных действующих в РФ НПА, а также опыт специального нормирования для Байкала (утвержденные рядом министерств, ведомств и Академией наук СССР в 1987 г. «Нормы допустимых воздействий на экологическую систему озера Байкал (на период 1987 – 1995 г.г.)»[101], можно заключить, что задача нормирования допустимого воздействия на экосистему Байкала не является настолько сложной, чтобы не быть решенной с 1999г. по сей день. Решение вопроса в силу ряда причин затянулось.
Сегодня действует дополнительная мера уменьшения вредных воздействий на экосистему озера: природопользователи платят за вредные воздействия на окружающую среду в соответствии с постановлением Правительства РФ от 12 июня 2003 года N 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления»[102]; для субъектов, осуществляющих хозяйственную деятельность на территории БПТ, установлен дополнительный коэффициент 2.
Законом введено понятие запрещенных видов деятельности в ЦЭЗ БПТ. Например, статьей 11 Закона в ЦЭЗ запрещены сплошные рубки лесных насаждений и перевод земель, занятых защитными лесами, в земли других категорий.
Действует постановление Правительства РФ от 30 августа 2001 г. № 643 «Об утверждении перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории»[103].В этот Перечень вошли виды деятельности, которые жестко ограничивают режим земельных участков. Некоторые виды деятельности из-за большого риска очевидно неуместны в ЦЭЗ БПТ, например:
«Производство энергии на атомных электростанциях».
В Перечень включены и не опасные виды деятельности, которые при соблюдении природоохранных требований могут быть осуществлены без вреда для экосистемы озера, например:
«Выделка и крашение меха»;
«Размещение рекреационных объектов, временных палаточных городков, туристских стоянок и стоянок транзитного транспорта за пределами рекреационных территорий, предусмотренных комплексной схемой охраны и использования природных ресурсов Байкальской природной территории»;
виды деятельности, которые и так запрещены действующим законодательством, например:
«Деятельность по обеспечению лесосплава, в том числе молевого сплава леса по рекам, впадающим в озеро Байкал».
Вышеприведенный пункт вообще излишен, молевой сплав на притоках озера и так запрещен, еще на основании ст. 62 Водного кодекса РСФСР, 1980 г.; запрещать надо не «деятельность по обеспечению лесосплава», а непосредственно «лесосплав».
Рассмотрим первый абзац Перечня:
«Лесоводство с применением опасных для экологической системы озера Байкал средств защиты растений, а также использование авиации при применении средств борьбы с вредителями леса».
- если нормами какие-либо средства защиты растений будут признаны опасными для экосистемы озера Байкал, эти средства не должны применяться; если авиация используется для распыления безвредных веществ, зачем ее запрещать? Пункт бесполезен, его следует изъять.
Чтобы не оставить природопользователям возможности заниматься вредной деятельностью в ЦЭЗ БТП, в обход перечисленных в постановлении № 643 видов, а также учитывая возможность появления в будущем новых видов деятельности, неуместных в ЦЭЗ БПТ, целесообразно включить в Перечень новый пункт, изложив его в следующей редакции:
«Иные виды деятельности, осуществление которых сопровождается превышением нормативов предельно допустимых вредных воздействий на уникальную экосистему озера Байкал, утвержденных в установленном законодательством порядке».
В качестве специальной нормы производится ограничение колебания уровня воды в озере. Законом устанавливается запрет на превышение уровня воды в озере Байкал выше максимальных значений и снижение уровня воды ниже минимальных значений, установленных Правительством РФ.
Дело в том, что после сооружения плотины Иркутской ГЭС стало возможным увеличивать естественную амплитуду уровня воды. Допустим, рыба отложила икру при высоком уровне воды, а для выработки большего количества электроэнергии произведена ускоренная сработка ниже природного уровня. Икра высохнет и погибнет, экологический баланс уникально озера нарушится, возможно, с необратимыми последствиями.
Большая амплитуда вызывает и усиления разрушения берегов.
Законом установлено, что режим наполнения и сработки озера Байкал определяется специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Постановлением Правительства РФ от 26 марта 2001 г. № 234 «О предельных значениях уровня воды в озере Байкал при осуществлении хозяйственной и иной деятельности»[104] максимальное и минимальное значения уровня воды в озере Байкал при использовании его водных ресурсов в хозяйственной деятельности установлены на отметках соответственно 457 и 456 метров (в тихоокеанской системе высот).
Экологическая паспортизация не является вновь изобретенным механизмом. Государственный стандарт Союза ССР «Экологический паспорт промышленного предприятия» (ГОСТ 17.0.0.04.90, дата введения 15 октября 1990г.) был утвержден и введен в действие постановлением Государственного комитета СССР по охране природы от 30 января 1990 г. № 4-НТК. С 1 июля 2001г. этот ГОСТ не действует[105]. Статьей 17 Закона предусмотрено, что особенности ведения экологических паспортов хозяйственных объектов на Байкальской природной территории определяются федеральными и координационным органами исполнительной власти в области охраны озера Байкал. На сегодня соответствующие НПА не приняты.
В соответствии со статьей 16 ФЗ «Об охране озера Байкал», основой для осуществления хозяйственной и иной деятельности на Байкальской природной территории являются комплексные схемы охраны и использования ее природных ресурсов (далее –КСОИПР), разрабатываемые и утверждаемые в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
Впервые Территориальная комплексная схема охраны природы бассейна озера Байкал (ТЕРКСОП) была утверждена Президиумом Совета Министров РСФСР 14 апреля 1990 года[106]. Этот капитальный труд по сути является описанием ситуации и программой охраны бассейна озера.
На сегодняшний день в РФ порядок разработки и утверждения КСОИПР не принят. Возникают вопросы: следует ли создавать систему территориальной дифференциации (планирования, районирования, зонирования) Байкальской природной территории, отличную от общероссийской? Возможно ли создание КСОИПР в рамках действующего градостроительного законодательства?
Хозяйственная и природоохранная деятельность в БПТ регулируется как общими, действующими на территории РФ НПА, так и специальными, действующими только в БПТ НПА в области охраны озера Байкал.
Рассмотрим нормативные правовые акты, определяющие районирование, зонирование и планирование территорий.
В соответствии с ГрК РФ, разрешенное использование земельных участков различных территориальных зон должно задаваться градостроительным регламентом.
Основу законодательной регламентации дифференциации территорий (районирование, зонирование) и планирования их развития составляют ГрК РФ, ЗК РФ, ФЗ «О землеустройстве»[107].
В соответствии со ст. 68 ЗК РФ, планирование и организация рационального состояния земель являются элементами землеустройства.
В соответствии со ст. 14 ФЗ «О землеустройстве», планирование и организация рационального использования земель и их охраны проводятся в целях совершенствования распределения земель в соответствии с перспективами развития экономики, улучшения организации территорий и определения иных направлений рационального использования земель и их охраны в Российской Федерации, субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.
Планирование и организация рационального использования земель и их охраны включают в себя следующие основные виды работ:
разработка предложений о рациональном использовании земель и об их охране;
природно-сельскохозяйственное районирование земель;
определение земель, в границах которых гражданам и юридическим лицам могут быть предоставлены земельные участки;
определение земель, которые могут быть включены в специальные земельные фонды;
определение земель, отнесенных к категориям и видам, установленным законодательством Российской Федерации.
Планирование и организация рационального использования земель и их охраны в городских и сельских поселениях проводятся в соответствии с градостроительной документацией.
Особенности регламентации для земель различных категорий задаются ФЗ "Об охране окружающей среды, Лесным кодексом РФ, Водным кодексом
РФ, ФЗ «О недрах», ФЗ «Об особо охраняемых территориях», ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и др.
ГрК РФ систематизировал базовые понятия дифференциации территорий (см. ст. 1 ГрК).
Экологические зоны БПТ – крупномасштабные конструкции, которые могут быть дифференцированы и включать в себя, по терминологии ГрК:
- особо охраняемые природные территории;
- зоны с особыми условиями использования территорий - охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение;
- территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.
Но суть экологического зонирования БПТ состоит в определении территорий, на которых должен устанавливаться особый режим природопользования. Экологическое зонирование БПТ накладывается на территориальную дифференциацию (планирование, зонирование), заданную градостроительным и земельным законодательством РФ.
В соответствии со статьей 10 ГрК РФ, документами территориального планирования РФ, в частности, являются схемы территориального планирования РФ в области: развития федерального транспорта, путей сообщения, информации и связи; обороны страны и безопасности государства; развития энергетики; развития и размещения особо охраняемых природных территорий федерального значения; защиты территорий двух и более субъектов Российской Федерации, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий.
В целях утверждения схем территориального планирования Российской Федерации осуществляется подготовка соответствующих материалов по обоснованию их проектов в текстовой форме и в виде карт (схем).
Порядок планирования территорий также регулируется ГрК.
Ведомственные градостроительные нормативы охватывают комплекс количественных и качественных показателей, детализирующих положения законодательства по учету в градостроительстве демографических, природно-климатических, геологических, гидрогеологических и экологических условий, социально-культурных, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных обязательных требований. Такие нормативы содержатся в многочисленных ведомственных инструкциях федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере строительства, СНиПах – сборниках строительных норм и правил, охватывающих практически весь спектр вопросов строительства. Каждый вид градостроительной документации соответствует конкретным объектам градостроительной деятельности, выполнен в определенном масштабе, имеет свое назначение и содержание, разрабатывается в соответствии с градостроительными, экологическими, санитарными и иными нормативами.
Постановлением Госстроя РФ от 29 октября 2002 г. N 150 утверждена Инструкция о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации (введена в действие с 1 марта 2003 г.)[108].
Согласно Инструкции, градостроительная документация федерального уровня включает в себя, в частности, схемы градостроительного планирования развития частей территории РФ, включающих территории двух и более субъектов РФ или части их территорий, именуемые консолидированными схемами градостроительного планирования.
Градостроительная документация любого вида разрабатывается на основании задания на разработку градостроительной документации, выдаваемого соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления или по согласованию с ними иными заказчиками.
Градостроительная документация о градостроительном планировании может разрабатываться в две стадии и включать в качестве первой стадии разработку концепции - основных принципов и направлений стратегического градостроительного развития территорий и поселений.
Градостроительная документация любого вида должна содержать текстовые и графические материалы с определением обязательных (утверждаемых) положений, устанавливаемых в соответствии с данной Инструкцией и заданием на разработку градостроительной документации.
Составной частью градостроительной документации являются ее Основные положения, содержащие краткое изложение принятых проектных решений, обязательные положения, основные технико-экономические показатели и схематический чертеж проектного плана (основного чертежа).
Основные графические материалы консолидированных схем включают:
- план современного использования территории (опорный план);
- схему комплексной оценки территории;
- проектный план (основной чертеж);
- схему зонирования территорий;
- схему инженерно-транспортных коммуникаций;
- схему защиты территорий от опасных природных и техногенных воздействий;
- иные схемы, разработка которых определяется спецификой объекта градостроительного планирования.
Для создания комплексных схем охраны и природных ресурсов БПТ не требуется изменения действующего законодательства Российской Федерации, напротив, оно позволяет незамедлительно это сделать.
Градостроительным кодексом РФ предусмотрены схемы территориального планирования Российской Федерации в области: охраны и использования водных объектов; размещения и развития особо охраняемых природных территорий федерального значения; в иных предусмотренных законодательством Российской Федерации областях. В частности, в области охраны озера Байкал. Следовательно, схемы охраны и использования природных ресурсов озера Байкал и Байкальской природной территории могут разрабатываться, согласовываться, утверждаться и реализовываться в порядке, заданном ГрК РФ. Особый порядок создания схем нецелесообразен, он усложняет, удорожает процесс территориального планирования и функционального зонирования, вносит путаницу в систему управления.
Таким образом, регламентация территориальной дифференциации задается градостроительным, земельным, природоресурсным законодательством РФ (таблица 4).
Принципы территориальной дифференциации едины для территории РФ, в том числе и для БПТ.
Особенности режима земельных участков в БПТ устанавливаются в зависимости от категории земель, зонирования территорий с учетом особых природоохранных требований Закона об охране Байкала.
Экологическое зонирование БПТ не заменяет территориальную дифференциацию, принятую в РФ, но определяет границы территорий с особым режимом природопользования, который до сих пор не определен.
Поскольку порядок разработки и утверждения КСОИПР не утвержден, отметим, что комплексные схемы - инструмент экологически обоснованного планирования территориального развития в будущем.
Видение будущего, формирование концепции обустройства территории не является привилегией только чиновников и специалистов, это забота всего общества, всех граждан. Поэтому чрезвычайно важно при разработке соответствующих НПА урегулировать процедуры участия граждан в этих процессах, учет интересов всех слоев населения.
Таблица 4.
Регламентация территориальной дифференциации
| Стадии регламентации (источник) | Виды территориальной дифференциации в Российской Федерации для земель различных категорий | ||||||
| Сельхоз назна-чения | Населенных пунктов | Промыш-ленности | ООПТ | Лесного фонда | |||
| Территориальное планирование (ГрК РФ; ЗК РФ; ВК РФ; ЛК РФ) | Схемы развития поселений Генеральные планы поселений, городских округов | Схемы развития: транспорта энергетики связи обороны и др. | Схемы развития и размещения ООПТ | Схемы использования и охраны лесного фонда | |||
| Зонирование (ГрК РФ;ЗК РФ; ВК РФ;ЛК РФ; ФЗ «Об особо охраняемых территориях») | Угодья, деление по видам исполь- зования | Градострои-тельное зонирование | Охранные, санитарно- сащитные зоны | Функциона- льное зонирование ООПТ | Лесоустройство | ||
| Водоохранные зоны | |||||||
| Планировка территорий (ГрК РФ; ФЗ «О земле-устройстве) | Внутри- хозяйст- венное земле- устройст-во | Проекты планировки территории Градостроительные планы земельных участков | |||||
| Межевание, вынесение границ участков в натуру | |||||||
| Особенности режима земельных участков в БПТ (Закон об охране Байкала) | Запрет или ограничение видов деятельности в ЦЭЗ, при осуществлении которых оказывается негативное воздействие Комплексные схемы охраны и использования природных ресурсов | ||||||
Территориальное экологически ориентированное планирование, выполняемое при жестком соблюдении демократических процедур, широко распространено в Великобритании, Нидерландах, Франции, Испании. Опыт Германии в сфере ландшафтного планирования в 90-х гг. был использован при подготовке ландшафтных рамочных планов Слюдянского района, г. Байкальска и поселка Листвянка Иркутской области, других территорий[109].
В заключение данного раздела обратим внимание на необходимость комплексного подхода к охране БПТ.
Федеральный закон «Об охране окружающей среды устанавливает, что объекты, включенные в Список всемирного природного наследия, подлежат особой охране (ст. 4). Согласно данному закону, а также ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», Участки всемирного природного наследия не являются особо охраняемыми территориями. Исходя их принципа системности законодательства, целесообразно обеспечить особый статус Байкальской природной территории, заданной для охраны озера Байкал в том числе как УВПН, усилением уголовной ответственности за экологические преступления в БПТ.
Поэтому целесообразно внести в Уголовный кодекс РФ следующие изменения и дополнения: в ч. 2 ст. 247 после слов «или в зоне чрезвычайной экологической ситуации,..» включить фразу «а также в центральной экологической зоне Байкальской природной территории».
Резюме. ФЗ «Об охране озера Байкал» определяет особые требования к хозяйственной деятельности на БПТ, усложняющие режим земель.
Законодательство об охране озера Байкал определяет территории, для которых должны быть установлены более жесткие нормы, правила природопользования, в том числе землепользования, и охраны окружающей среды. С другой стороны, действующее законодательство РФ, содержит необходимые принципы и механизмы, позволяющие обеспечить задачу охраны озера Байкал, Участка Всемирного природного наследия «озеро Байкал», Байкальской природной территории.
