2015-09-06
2392
Государственная служба- это важный политический инструмент реализации государственной власти и функционирования государства в целом. Как наиболее квалифицированная и компетентная часть аппарата государственной власти, государственная служба обеспечивает составление прогноза о возможных путях развития общества, сбор и изучение многосторонней информации об общественной ситуации, связь государства и общества и на этой основе участвует в подготовке и принятии управленческих решений, а также в их реализации.
Известный специалист В. Е. Чиркин предлагает такую концепцию института государственного управления, для которой существенное значение имеют следующие характеристики.
Во-первых, институт государственной службы - это не система норм, как это имеет место в отношении правового института, а фактическое явление, т.е. речь идет о самом институте государственной службы, о ее роли в государственном управлении, определении основных направлений государственной политики и т. д.
|
|
|
Во-вторых, несмотря на то, что значение любого института могут быть полностью поняты только в системе, с учетом всех ее элементов, государственный институт – относительно обособленная часть государственной структуры, которая обладает определенной «автономией».
В-третьих, любой институт государства всегда имеет функциональное назначение. Такие институты и создаются именно для того, чтобы выполнять какие-то задачи по государственному управлению обществом [15, c.97-99].
Для более глубокого понимания содержания деятельности государственной службы в системе государственного управления следует разграничить государственное управление в широком и узком смысле слова. В. С. Нечипоренко и В. П. Мельников считают, что в широком значении слова «государственное управление – это осуществление управленческих функций государства в целом. Его основными субъектами являются полномочные органы государственные органы, сущность действий которых заключаются в осуществлении преимущественно стратегического управления. Государственное управление в узком смысле слова – осуществление управленческих идей, воплощенных в постановлениях, указах, законах и других нормативных правовых актах органов государственной власти. В этом смысле государственная служба играет роль механизма и технологии государственного управления» [16, c.191-192].
Таким образом, если для высших органов государственной власти государственное управление - это только одна из многочисленных функций, то для государственной службы государственное управление составляет основное содержание. Именно институт государственной службы во многом способствует реализации воли государства, оказании определяющего воздействия на деятельность и поведение людей с помощью убеждения, регламентации и санкций.
|
|
|
В теории государственного управления выделяются несколько исторически сложившихся направлений развития института государственной службы. Ведущими среди них являются английская, немецкая и американская. Рассмотрим отдельно основные аспекты развития государственной службы в США, Германии и Великобритании.
В Германии понятие «государственная служба» после Первой мировой войны было вытеснено наименованием «публичная служба». Под «публичной службой» понимается деятельность в целях выполнения общественных задач государственного управления, реализуемая определенным кругом лиц, для которых выполнение публичных дел является основой их профессиональной деятельности.
Публичная служба в Германии включает в себя три категории лиц: чиновников, рабочих и служащих. Основным критерием их разделения выступает форма назначения. Например, для чиновника в особом порядке компетентными властями издается акт назначения, для рабочего и служащего соответствующими сторонами заключается договор о поступлении на государственную службу. Чиновники в Германии относятся к группе особо доверенных лиц, которые специально наделены функциями управления, политическим статусом [17, c.27].
Одной из особенностей службы в современной Германии является тесное взаимопроникновение административной и политической сфер, что находит свое отражение в законе о государственной службе. Так, согласно законодательству чиновник имеет право как в участии в деятельности политических партий, так и в достижении парламентской карьеры. В Германии в отличие от многих стран, таких как США, Великобритания, Франция, карьера государственного служащего не является альтернативной политической карьере. Напротив, карьера служащего является предпосылкой для успешной политической деятельности.
Федеральный закон о чиновнике в редакции 1971 года является основным нормативным актом, регулирующим деятельность чиновников в Германии. Согласно этому Закону к гражданским служащим можно отнести: чиновников государственного аппарата, военнослужащих, судей, почтовых служащих, сотрудников железнодорожной службы, государственных банков, преподавателей школ и высших учебных заведений. Функционирующий в стране табель о рангах предусматривает 16 групп чиновников. Материальное содержание служащих состоит из основного оклада, надбавки за выслугу лет, за звание, территориальной надбавки, надбавки на детей. Структура, динамика и размер выплат чиновникам определяются специальным законом об оплате [18, c.130].
По германской доктрине, государственный служащий рассматривается как слуга и представитель государства, его идеи. На этом постулате основывается вся система обучения чиновников, их подготовки дальнейшего продвижения по службе. В соответствии с п.2 ст.33 Конституции Германии «каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности в соответствии со своими склонностями и профессиональной квалификацией» [19, c.38]. К особенностям, позволяющие претендовать на звание чиновника, прежде всего, является требование быть немцем. Помимо этого, законодательство допускает назначение чиновником иностранца, также претендент должен обладать необходимой профессиональной подготовкой, устанавливаемой соответственно уровню служебной иерархии [20, c.48].
Значительно более строгие требования предъявляются к чиновникам, желающим поступить на службу высшего уровня. Например, к службе на высшем уровне 2 ступени допускаются чиновники с высшим образованием, которые сдали первый государственный экзамен, прошли подготовительную службу в течение 2 лет. К службе на высшем уровне 1 ступени допускаются служащие, имеющие аттестат о среднем образовании, прошедшие специальную 3-х летнюю подготовку и сдавшие экзамен соответствующего уровня [21].
|
|
|
В Германии при занятии различного уровня должности учитывается и возрастные ограничения: от 18 до 30 лет – на высшие должности; от 16 до 32 лет на средние ступени; от 16 до 30 лет – низшие ступени. Основная масса государственных служащих приходится на органы земель- 40%; в общинах занято 22%, на федерацию приходится 10% чиновников.
К основным сферам, в которых рекрутируется основная часть чиновников, относятся юстиция, затем – социальные науки и экономика. Согласно закону 1953 года, высшее юридическое образование признается достаточным для занятия руководящих постов на государственной службе. Как показывают современные социологические исследования, среди высшего руководящего персонала профессия юриста продолжает преобладать – юристы составляют 67%.
Система продвижения по службе в Германии строго регламентируется законами. Она основана на 2 принципах:
- принцип повышения квалификации;
- принцип постепенного продвижения.
Исключения допускаются лишь по разрешению Федеральной комиссии по кадрам Германии. В низших должностных группах при оценке «отлично» повышение в должности осуществляется через 6 лет, а при оценке «удовлетворительно» производится через 8 лет. Также следует отметить, что в средних должностных группах продвижение по службе регламентируется для каждой должности отдельно [22].
В отличие от Германии, в США государственным служащим считается любое лицо, чей труд оплачивается из бюджета федерации, штата или местного органа власти.
Началом законодательного оформления государственной службы в США послужило принятие закона Пендлтона, получившего название «Закон о гражданской службе». Закон Пендлтона предусматривает открытый конкурсный отбор в виде проведения экзаменов для претендентов на государственные должности и сохраняет силу в США до настоящего времени.
|
|
|
Государственная служба в Соединенных Штатах Америки подразделяется на исключительную и конкурсную. Исключительная гражданская служба подразумевает положение, по которому должности этой категории исключены из-под действия Закона о гражданской службе. В состав «исключительных» служащих входят сотрудники ЦРУ, Госдепартамента, Агентства по национальной безопасности, ФБР, правительств США в международных организациях. К конкурсной гражданской службе США относятся около 90% всех государственных служащих.
Также в США существует патронажная система и система добычи, что предполагает назначение служащих на высшие должности за политические заслуги и периодическую сменяемость политических чиновников в зависимости от того, сколько времени в Белом доме пребывают представителя партии, сторонниками которого они являются. В нынешний период всего около 5% должностей в США заполняются «патронажными» методами. К ним можно отнести послов, консулов, глав исполнительских ведомств и агентств. Для большинства чиновников карьерное продвижение производится согласно принципам системы заслуг, т.е. производится отбор наилучших претендентов на повышение в должности на конкурсных экзаменах, немаловажным аспектом в отборе является ежегодная оценка их служебной деятельности. Так, до 1979 г. в Соединенных Штатах Америки существовало три методологии оценки работы государственного служащего: неудовлетворительная, удовлетворительная и отличная. В настоящее время в каждом ведомстве существует своя система оценки. Оценка является основанием для принятия решения об обучении, переподготовке, понижении, оставлении на прежней должности, награждении, или смещении сотрудника [23, c.215].
В США определены следующие 4 основных направления работы с государственными служащими:
1) обеспечение достаточной гибкости системы гражданской службыс тем, чтобы она могла приспосабливаться к нуждам правительственной политики и быстро меняющимся социально-экономическим условиям;
2) соблюдение баланса между требованиями и правами служащих и обеспечение эффективности работы государственного аппарата;
3) поддержание конкурентоспособности с частным сектором;
4) пересмотр стандартов и процедур в целях обеспечения государственной службы наиболее квалифицированными кадрами [24, c.107].
Должности профессиональных гражданских служащих распределены в иерархическом порядке по 18 категориям Генеральной схемы должностей соответственно ответственности, сложности и степени участия в процессе принятия решений. Характеристика и описание каждой из категорий утверждены в законодательном порядке и содержатся в разделе 5 Свода законов Соединенных Штатов Америки.
К категории 1-4 относятся служащие низшего персонала административных учреждений, они являются непосредственными исполнителями. По своему материальному положению гражданские служащие данных категорий относятся к низкооплачиваемым работникам: средний размер жалования (6-9 тыс. долл. в год) сопоставимый с заработной платой неквалифицированных рабочих частного сектора.
Категории 5-8 - это исполнительский персонал высшей квалификации, которые имеют дипломы ВУЗов, в целом не выполняют никаких функций по административному руководству, а их профессиональная деятельность проходит под общим наблюдением. По материальному положению служащие являются среднеоплачиваемыми работниками, размер жалования которых составляет 11-15 тыс. долл. в год [18, c.143].
Гражданские служащие, относящиеся к категории 9-14- средний руководящий персонал. Так, например, работники 12-й категории должны уметь выносить решения, служащие 13-й категории в основном представлены помощниками глав небольших подразделений, а 14-й категории – главами подразделений и бюро. Общее число служащих данной группы категорий составляет 46,6% от общего числа чиновников.
15-18 категория представлена высшим руководящим составом государственных учреждений. К основным обязанностям этих гражданских служащих относятся планирование и руководство специальными программами исключительной трудности и ответственности. Сегодня в США служба высших администраторов представлена закрытым корпусом чиновников, формирующегося как из служащих 16-18-й категорий, так и из служащих, занимающих «патронажные» посты [18, c.144].
Таким образом, в отличие от Германии, в США политическая активность большинства гражданских служащих весьма ограничена, причем исключениями являются лишь высшие должностные лица из ближайшего окружения президента.
Отличительной чертой английской системы государственного управления, сложившейся к началу ХХ века, являлось четкое разделение административной и политической сфер. Гражданская служба существовала отдельно от политической службы..
Институт современной гражданской службы Великобритании сложился сравнительно недавно – в 70-е года XXI века. Именно в этот период в Англии были проведены крупные реформы в сфере государственной службы. Первым ее этапом в январе 1971 года стала отмена системы классов и образование трех основных групп чиновников.
Первая группа чиновников образует вершину состава гражданской службы. К группе старших политических и административных руководителей отнесли чиновников административного класса, постоянного секретаря, заместителя постоянного секретаря.
Вторая группа состоит из двух ступеней:
1) ученик администратора;
2) старший исполнитель.
Административная группа решает широкий спектр вопросов – от исполнения обычных канцелярских обязанностей до руководства работой министерств и координации деятельности государственного аппарата.
Третья группа объединяет технических специалистов и научно-профессиональных работников. К ней можно отнести архитекторов, ученых, инженеров, занятых проблемой образования и подготовки чиновников [24, c.79-80].
Вместе с тем в Великобритании продолжает существовать концепция «нейтральности» гражданской службы. Известный английский политолог Д.Гарнер в своей книге «Великобритания: центральное и местное управление» сформулировал эту концепцию так: «Гражданские служащие обязаны хранить верность правительству, стоящему у власти, и добросовестно служить правительствам, придерживающимся различных политических убеждений» [25, c.73].
Ответственным органом, в чью компетенцию входит набор на кадровую службу является Комиссия по делам гражданской службы. Основным условием поступления на гражданскую службу считается сдача письменного экзамена общего типа, который разрабатывался на программах Оксфорда и Кембриджа. Вследствие чего в нынешнее время большая часть кандидатов на руководящие посты являются выходцами этих ведущих ВУЗов страны.
Для набора в административный класс осуществляется прием заявлений от претендентов- выпускников ВУЗов в возрасте 20-28 лет, а при наборе служащих в третью группу формально не требуется отвечать каким-либо образовательным цензам, но рассчитывать на успех могут лишь те, кто получил образование, соответствующее программе экзамена.
С 1971 г. в Великобритании экзамен проводится по так называемому «методу II», который включает основных три ступени: 1)письменные доклады по общим предметам; 2)тесты; 3)интервью. Переподготовка служащих проводится в колледже по обучению гражданских служащих, основанном в 1970 г., который осуществляет свою работу под общим руководством министерства по делам гражданской службы [26, c.65].
Продвижение по службе в Великобритании осуществляется в трех основных группах по-разному. Административные и политические руководители назначаются министерством по делам гражданской службы. Непосредственно подотчетным ему органом является специальный отборочный комитет по назначению руководящего состава гражданской службы. При комитете существует специальная группа, занимающаяся рассмотрением вопроса о продвижении по службе высших администраторов.
Система продвижения по службе в Великобритании отличается особой жесткостью на всех уровнях. Ограничена возможность перехода из одного министерства в другое и из одной должностной группы в другую. Вся английская система найма, обучения и продвижения по службе организована таким образом, дл того чтобы создать тип профессионального управленца, администратора широкого профиля.
Сегодня в Великобритании 27 % гражданских служащих – это специалисты в различных областях экономики, науки, права и техники. Значение таких специалистов постепенно растет, они составляют около 60% руководителей госаппарата. Достаточно часто используется «интегральная иерархия», которая подразумевает работу специалистов и администраторов рука об руку под единым руководством высших чиновников. Но все же преобладают дженералисты, так называемые профессиональные управленцы - их около 75% [26, c. 166-167].
Как видно на Таблице 3 из рассмотренных стран более жесткие требования в смысле продвижения по службе, политической беспристрастности и уровню образования предъявляются в Великобритании. В целом институт государственной службы в каждой стране индивидуален, но общей чертой является цель: служение народу, государству, отсюда и название более всех употребляемой в каждой из стран – публичная служба.
Таблица 3
Особенности организации государственной службы в США, Германии, Великобритании и Казахстане
| Германия | США | Великобритания | Казахстан | |
| Законодательство | Федеральный Закон «О чиновнике» | Закон «О гражданской службе» | единого консолидирующего закона о гражданской службе нет, регулируются лишь наиболее важные аспекты, сформулированные в Кодексе по регулированию гражданской службы | Закон «О государственной службе» |
| Уполномоченные органы | Федеральная комиссия по кадрам | Федеральная Комиссия гражданской службы; Управление по делам гражданской службы | Комиссия по делам гражданской службы; Управление Министра гражданской службы | Агентство по делам государственной службы, и его территориальные органы |
| Должностные категории | 16 групп чиновников | 18 классов гражданских служащих | 3 группы чиновников | 2 категории: политические и административные |
| Требования, предъявляемые к поступающим на государственую службу | - наличие гражданства; - мин. допустимый возраст- 16 лет; - гарантия политической благонадежности; - отсутствие долгов | - наличие гражданства; - нет возрастных ограничений; - наличие определенной квалификации | - наличие гражданства; - нет возрастных ограничений; - наличие диплома | - наличие гражданства; - полная дееспособность; -мин. допустимый возраст-18 лет; -законопослушность |
| Порядок поступления на государственную службу | 1) гос. экзамен 2) прохождение испытательного срока 3) сдача итогового экзамена | 1) конкурсный экзамен 2) проверка благонадежности 3) прохождение испытательного срока | 1) письменный доклад 2) тест 3) интервью | назначение или избрание (для политических служащих); конкурс (для административных служащих) |
| Аттестация -категория служащих, подлежащих аттестации -периодичность проведения | - несколько исключений (чиновники в возрасте от 50 до 57 лет, чиновники уровня В3 и выше) -в зависимости от министерств | - каждый гражданский служащий - ежегодно | - каждый гражданский служащий -нет централизованных положений | - все административные госслужащие - 1 раз в 3 года |
| Продвижение по службе | строго регламентировано законами; гарантия медленного продвижения по выслуге лет | основано на системе заслуг и ежегодной оценки эффективности деятельности служащих | в 3 основных группах по-разному; продвижение по старшинству чиновника в министерской иерархии | основано на принципе меритократии (главенство личных заслуг) |
Остановимся подробнее на анализе зарубежного опыта организации государственной службы в парламенте, как ярком примере законодательного института государственной службы.
В настоящее время в парламентских структурах зарубежных стран сформировался достаточно профессиональный аппарат, способный решать задачи разной степени сложности и масштабов. Следует отметить, что статус гражданских служащих, представленных в аппаратах парламента, очень часто приравнивается к статусу государственных служащих органов исполнительной власти. Во многих западных странах действуют специальные законы, регламентирующие порядок прохождения государственной службы, структуру и функции аппарата. В США, например, действует Закон «О реорганизации государственной службы в Конгрессе» (1970 г.), в Великобритании - Закон «Об организации палаты общин» (1978 г.) в Германии- Закон «О бундестаге».
Большинство парламентов предусматривает в своей структуре наличие достаточно многочисленного аппарата, который, как правило, имеет двух- или трехуровневую структуру. Аппарат Бундестага состоит из генерального директората, директората и реферантуры. Аппарат конгресса депутатов США строится по схеме «департамент- отдел- служба». В британском парламенте руководящая и координирующая роль принадлежит комиссии палаты общин, которая:
- определяет общее количество штатных единиц;
- структур аппарата;
- смету расходов и систему оплаты труда служащих;
- вырабатывает условия найма на государственную службу;
- организует конкурсный отбор и назначение на должности сотрудников «центрального аппарата»
Его главная задача- профессиональное обеспечение законотворческого процесса.
Аппараты парламентов включают две категории служащих:
1) служащих аппаратов комитетов, фракций, управлений и департаментов «центрального аппарата»;
2) служащих личных офисов депутата - помощников, секретарей, администраторов.
Практически для всех стан высокой парламентской культуры характерен относительно небольшой объем законопроектной работы. Доля законопроектов, вносимых депутатами, не превышает 5-10% их общего количества. Например, Бундестаг ФРГ в среднем за год рассматривает не более 150 законопроектов. Также характерным является и то, что аппараты парламентских фракций и групп не входят в структуру аппарата парламента. Их деятельность финансируется не из государственного бюджета, а в основном за счет соответствующих партий и движений.
Государственная служба в парламентах большинства развитых государств строится на принципах научности, открытости, равного доступа к должности, профессионализма и стабильности кадров, внепартийности. Реализация перечисленных системообразующих принципов государственной службы позволяет обеспечить ориентацию аппарата не столько на количественные, сколько на качественные показатели и главный конечный результат - высокую эффективность работы парламента. Эти же принципы определяют систему управления государственной службой и управления персоналом государственной службой [27, с.75-76].
Как видим, в различных странах существуют различные формы и традиции, регламентирующие статус, организацию и прохождение государственной службы в органах законодательной власти. Четко просматриваются общие тенденции развития: рационализация и повышение эффективности управления человеческими ресурсами аппарата государственной власти, придание государственной службе большей мобильности, слаженности, поиск более совершенных форм ее организации.
Опыт многих парламентов неоценим и в деле укрепления нравственных основ государственной службы, воспитания высококвалифицированных специалистов, для которых государственная служба - не только профессия, но и призвание.
В целом, анализ зарубежного опыта становления и развития государственной службы позволяет выделить его следующие положительные черты:
1. Государственная служба в странах Запада - неотъемлемый компонент, механизм регулирования взаимоотношений между социальными группами, организационными структурами и человеком;
2. Вызывает интерес опыт работы в сфере государственной службы коллегиальных структур, которые участвуют в выработке и реализации решений по государственной службе;
3. Интересна практика зарубежных стран в обеспечении равенства возможностей при поступлении и дальнейшем продвижении на государственную службу. В некоторых странах в органах управления выделены специализированные структуры, которые контролируют реализацию принципа равного доступа на гражданскую службу. Весьма полезно, например, использование в отечественном управлении государственной службой американского опыта создания органов управления, регулирующих и контролирующих карьерное продвижение чиновников, а также защищающих их от «запрещенной» кадровой политики со стороны администрации.
4. Также следует отметить, в отличие от Казахстана зарубежные органы управления государственной службой более структурированы и многочисленны. Они неполитичные и поэтому сохраняют независимость в решении вопросов назначений на должности государственной службы как от политиков, так и от первых лиц государства. Этот опыт представляет научный и практический интерес для современного Казахстана.
В заключение первой главы можно сделать следующие выводы:
1. Государственная служба - это одна из сторон деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также сама деятельность этого личного состава - государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства.
2. Дифференциация государственных органов по предмету их ведения, по отраслям и сферам государственной деятельности, по объему и структуре реализуемых полномочий является основанием для разделения государственной службы на виды. Выделяют следующие виды государственной службы:
- по принципу разделения властей: общая или общеадминистративная, специализированная;
- по характеру компетенции и предмету ведения: представительная, исполнительная, законодательная;
3. Основными принципами построения и функционирования государственной службы являются:
– принцип законности;
– принцип приоритета прав и свобод гражданина;
– принцип равного доступа граждан к государственной службе;
– принцип единства организационных и правовых основ государственной службы;
– взаимосвязь государственной и муниципальной службы;
–принцип открытости государственной службы и ее доступность общественному контролю;
– компетентность и профессионализм государственных служащих;
– принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную деятельность.
4. Служение обществу, повышение эффективности работы государственного механизма, качественное обеспечение исполнения основных функций и задач государства, его органов и должностных лиц - главная цель государственной службы.
5. К основным функциям государственной службы относятся: информационное обеспечение деятельности государственных органов, учет, планирование, организация, руководство, координация, контроль, регулирование и прогнозирование развития системы государственной службы.
6. Проанализировав опыт организации государственной службы в таких развитых странах, как Великобритания, США и Германия, можно прийти к выводу, что более жесткие требования в смысле продвижения по службе, политической беспристрастности и уровню образования предъявляются в Великобритании. В целом институт государственной службы в каждой стране индивидуален, но общей чертой является цель: служение народу, государству. Также необходимо отметить, что в отличие от Казахстана зарубежные органы управления государственной службой более структурированы и многочисленны. Они неполитичные и поэтому сохраняют независимость в решении вопросов назначений на должности государственной службы как от политиков, так и от первых лиц государства. Этот опыт представляет научный и практический интерес для современного Казахстана.
