Общая характеристика организации государственной службы в Республике Казахстан

Государственная служба является одним из основных стратегических ресурсов в достижении намеченных целей государственной политики. Формирование эффективного механизма власти в Казахстане, соответствующего всем государственным стандартам, в значительной мере зависит от развития государственной службы.

Формирование функционирующего института государственной службы происходило в четыре этапа:

1. подготовительный этап - середина 1980-х-1993 г.;

2. 1993-1995 гг.;

3. 1995-1999 гг.;

4. 2000 г.- по настоящее время.

Каждый из названных этапов характеризуется подготовкой и принятием нормативных правовых актов, направленных на создание новых и совершенствование существующих способов привлечения на государственную службу высококвалифицированных кадров, обеспечение стабильного правового положения государственных служащих, дальнейшее повышение их профессионализма, целенаправленную борьбу с коррупционными преступлениями.

В контексте рассматриваемого вопроса, отметим, что одним из важнейших документов, принятие которого явилось началом институционализации государственной службы в Казахстане, считается Указ Президента Республики Казахстан «О государственной службе» от 26 декабря 1995 года за № 2730, определивший правовые основы и организационные аспекты государственной службы в стране [28]. Принятие вышеупомянутого акта официально, на государственном уровне способствовало началу нормативного регулирования рассматриваемого института.

Далее, в связи с необходимостью совершенствования государственной политики, возник вопрос реформирования системы государственной службы в Казахстане. Так, впервые эта необходимость была озвучена Президентом Республики Казахстан Назарбаевым Н. А. в Послании народу Казахстана в 1997 году: «Процветание, безопасность и улучшение благосостояние всех казахстанцев». Одним из приоритетных направлений развития названо создание «профессионального правительства» - высокоэффективной системы государственной службы и структуры государственного управления, наиболее оптимальной в условиях рыночной экономики; правительства, призванного реализовать обозначенные приоритетные цели; и государства, защищающего национальные интересы общества [29]. Послание Президента призывает к достижению поставленных целей не только представителей функционирующих органов государственной службы, но и весь народ Казахстана, что будет способствовать более эффективному реформированию системы государственной службы в нашей стране.

В целях реализации названных задач Указом Президента 18 сентября 1998 года в качестве уполномоченного органа в данной сфере было создано Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы.

Начиная с 2000 года, нормативно- правовая база в сфере регулирования государственной службы в Казахстане была значительно расширена. Так, «с 1 января 2000 года вступил в силу Закон Республики Казахстан «О государственной службе» и Указы Президента, которые утвердили «Положение о порядке прохождения государственной службы», текст Присяги государственного служащего, Правила служебной этики государственных служащих, Правила наложения дисциплинарных взысканий на государственных служащих, Порядок проведения аттестации административных государственных служащих, Порядок формирования кадрового резерва, постановление Правительства о порядке передачи имущества государственных служащих в доверительное управление, акты Агентства по делам государственной службы» [30], а также другие акты, регулирующие отношения в сфере государственной службы.

Следует подчеркнуть, что специфика института государственной службы в Республике Казахстан, в силу ее особых функций, заключается в том, что несение гражданами государственной службы есть выражение особого доверия со стороны общества и государства, что обосновывает предъявление повышенных требований к духовно-нравственному и морально-этическому облику государственных служащих. В связи с этим, нужно отметить актуальность подписанного 3 мая 2005 года Президентом страны Указа «О кодексе чести государственных служащих Республики Казахстан». Значение данного нормативного правового акта как раз и обусловлена необходимостью более эффективной реализации государственной службы и таких ее задач, как функционирование профессионального и компетентного аппарата чиновников, демократизация отношений в государственном аппарате, создание условий для гласности и открытости его деятельности, искоренение бюрократизма, патронажа, протекционизма и других негативных явлений в его работе [31]. Принятый Указ, как мы считаем, в большей мере направлен на воспитание морально- этических сторон организации государственной службы.

С целью более полного уяснения основ организации государственной службы в Казахстане, рассмотрим принципы отечественной государственной службы, которые являются основополагающими началами определения сущности института государственной службы. «К важнейшим среди них относятся:

- общие (казахстанский патриотизм, демократизм, гласность, приоритет прав и свобод граждан и др.);

- специальные (принцип меритократии, означающий создание правовой системы, способствующей привлечению на государственную службу и продвижению по ней на основе личных профессиональных заслуг и достоинств наиболее компетентных, честных, и талантливых граждан);

- конституционно-правовые (законность, равнодоступность, обеспечивающий поиск достойных кандидатов на замещение вакантных административных должностей государственной службы; внепартийность, демократизм; единство системы государственной службы независимо от разделения ветвей государственной власти);

- нравственно-этические (гуманизм, справедливость, объективность, ответственность, уважение достоинства личности);

- социальные (профессионализм, эффективность, научность, реалистичность, социально-демографическое представительство, государственный и общественный контроль, социально-правовая защищенность)» [32, с.224]. Как известно, исключения из принципов не допустимы, поэтому приведенные принципы должны строго соблюдаться при построении и функционировании государственной службы.

Упоминая о принципах, следует отметить, что современное законодательство о государственной службе имеет антикоррупционную направленность. В числе мер по снижению коррупции можно назвать такие, как повышение заработной платы госслужащих; установление стандартов качества предоставления государственных услуг; ужесточение мер контроля и наказания за нарушение Кодекса чести и стандартов предоставления услуг, вплоть до увольнения с должности без права возвращения на государственную службу; вовлечение населения, средств массовой информации, неправительственных организаций в решение этих задач. Подтверждением сказанному является наличие в нашем Уголовном кодексе перечня преступлений, признаваемых коррупционными, наряду с чем, ужесточена уголовная ответственность за взяточничество.

В силу того, что ежегодно совершенствуются различные направления государственной политики, в 2013 году начала функционировать новая модель казахстанской государственной службы, в основу которой легла Концепция, утвержденная Главой государства в июле 2011 года [33]. Концепция обозначила новые приоритетные аспекты в государственнлй службе Казахстана.

Вследствии чего, 26 марта 2013 года введены в действие принципиальные изменения в Закон «О государственной службе». Также были приняты 15 Указов Главы государства, введены в действие постановление Правительства РК и 14 нормативных правовых актов Агентства. Нормативная правовая база создана в соответствии с основополагающими принципами новой модели:

- подотчетность обществу;

- транспарентность (прозрачность);

- меритократия (признание личных заслуг и достижений при поступлении и продвижении по службе) [34]. Новые принципы построения государственной службы являются отражением существующих условий государственной политики и направлены на укрепление государственной службы.

Таким образом, казахстанская система государственной службы явилась сочетанием передового опыта зарубежных государств, а также национальных традиций управленческой культуры. Вместе с тем, внедрение новых принципов функционирования системы государственной службы не всегда осуществлялось успешно и сопровождалось определенными трудностями.

Функциональные и структурные изменения, определяющие общее содержание института государственной службы, обусловили ее современное состояние. Итак, к основным чертам Казахстанской модели государственной службы можно отнести:

- разделение государственной службы в Казахстане на административную и политическую;

- отбор и продвижение государственных служащих, основанных на принципе меритократии;

- внедрение конкурсно - карьерной модели в систему государственной службы;

- применение новых технологий в управлении и мониторинге кадровых служб;

- стимулирование постоянного обучения государственных служащих;

- разработка и успешное внедрение информационной системы «электронное Правительство».

1. Разделение системы государственной службы на политическую и административную

Основу Казахстанской системы государственной службы составляет административная государственная служба и политическая государственная служба. Такое деление служащих, в значительной степени, способствовало повышению стабильности административной карьеры и политической нейтральности государственных служащих, что положительно сказалось на их профессиональной деятельности.

К политическим отнесли тех государственных служащих, назначение которых осуществляется на внеконкурсной основе и по особым политическим критериям. Увольнение производится по упрощенной процедуре, по политическим или иным деловым качествам.

Так, по состоянию на 1 января 2014 г. штатная численность политических государственных служащих составила 439 единиц (0,4% от общей штатной численности государственных служащих), административных - 97400 единиц (99,6% от общей штатной численности государственных служащих), из которых корпус «А» составляет –539 единиц, корпус «Б» - 96861 единица [35].

Рисунок 1. Соотношение административных и политических государственных служащих в РК

Примечание - Рассчитано автором на основании данных [35]

Согласно Закону РК «О государственной службе», административный государственный служащий – это «государственный служащий, не входящий в состав политических государственных служащих, осуществляющий должностные полномочия на постоянной профессиональной основе в государственном органе» [30].

В соответствии с Реестром должностей административных государственных служащих установлено пять групп категорий административных государственных служащих. Так, на Рисунке 2 отображена основная классификация групп категорий должностей в Республике Казахстан.

Рисунок 2. Классификация групп категорий должностей

Примечание- Составлено автором

Критериями для отнесения должности к той или иной группе являются:

- организационно- правовая форма и уровень органа;

- характер осуществляемых функций; объем и характер компетенции;

- значение и место должности в структуре органа государственной власти.

В качестве критериев разграничения между политическими и административными должностями выделяют особенности поступления на государственную службу, основные этапы ее прохождения, функции, характер ответственности, а также процесс прекращения государственной службы.

Общими чертами для административных и политических служащих являются единство принципов государственной службы, основные обязанности, права и ограничения, которые на них возлагаются, единая система социального, пенсионного и материального обеспечения.

Таким образом, разделение государственных должностей в Казахстане было во многом заимствовано из изучения и тщательного анализа инсттитутов государственной службы в развитых зарубежных странах с учетом собственного историко-политического и государственно-правового опыта.

2. Отбор и продвижение государственного служащего, основанного на принципе меритократии

Понятие меритократия подразумевает под собой карьерное продвижение и отбор государственных служащих с учетом его деловых качеств и личных заслуг. Система меритократии характеризуется:

- равной оплатой за равнозначный труд;

- постоянным процессом обучения и повышения квалификации;

- поощрением тех, кто показывает высокую результативность, коррекцией деятельности служащих, которые не справляются с поставленными задачами и увольнением тех государственных служащих, чья деятельность совсем не удовлетворительна;

- социальной и правовой защищенностью;

- обязательным конкурсным отбором.

Использование принципа меритократии в системе государственной службы Казахстана значительно повысило эффективность кадрового управления и способствовало установлению приоритета профессионализма в государственной службе.

3. Внедрение конкурсно-карьерной модели в систему государственной службы

В Республике Казахстан установлены следующие организационно-правовые способы поступления на государственную службу: назначение, избрание, утверждение и конкурс.

Поступление на государственную службу политических государственных служащих осуществляется на основе назначения или избрания.

В законодательстве не произведено четкого разграничения понятий «избрание», «утверждение» и «назначение», часто допускается их смешение.

Особенно это касается процедур, используемых в Мажилисе Парламента Республике Казахстан. Мажилис Парламента РК состоит из ста семи депутатов, которые избираются в порядке, установленном конституционным законом. Девяносто восемь депутатов Мажилиса избираются от политических партий по партийным спискам, по единому общенациональному избирательному округу на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Девять депутатов Мажилиса избираются Ассамблеей народа Казахстана. Что касается утверждения, то на сегодня такая процедура предусматривается в п.112 Регламента Мажилиса, так Бюро Мажилиса утверждает на должность Руководителя Аппарата [36, c.144].

Поступление на административную государственную службу основано на конкурсном отборе. Определение порядка, условий конкурса на занятие административной должности, формирование конкурсной комиссии относятся к полномочиям специализированного органа по делам государственной службы (АДГС). Основными этапами проведения конкурса являются:

1) публикация объявления о проведении конкурса;

2) формирование конкурсной комиссии;

3) прием документов от граждан, желающих принять участие в конкурсе;

4) предварительное рассмотрение документов участников конкурса на соответствие установленным квалификационным требованиям;

5) тестирование кандидатов;

6) собеседование;

7) заключительное заседание конкурсной комиссии [37, c.70-71].

Необходимо отметить, что негативные последствия действовавшей патронажной системы продвижения и отбора на государственную службу, основанной на принципе личной преданности, дружественных и родственных связей служащих, явились главной причиной внедрения конкурсно-карьерной модели. Так, в 2003 году был осуществлен переход на новую модель поступления на государственную службу. Конкурсно-карьерная модель соответствует современным международным стандартам, обеспечивает равный доступ всех граждан, которые желают поступить на государственную службу, способствует повышение профессиональных качеств служащих, т.е. направлена на повышение эффективности всей административной государственной службы.

Конкурсно-карьерная модель не является угрозой для государственной службы. Опыт стран с образцовой моделью государственной службы, таких как Германия, Франция, Австрия, Швейцария, Испания, где действует именно такая модель, является тому доказательством [37, c.88].

4. Применение новых технологий в управлении и мониторинге кадровых служб

Формирование кадров государственной службы как социальный и политический процесс, посредством которого осуществляется подготовка, подбор и расстановка государственных служащих, - один из главных вопросов тактики и стратегии государственнх органов, их жизнеспособности и авторитета в обществе.

На Рисунке 3 отображена структура кадровой политики Казахстана, имеющей трехуровненвый характер.

Рисунок 3. Трехуровневая структура кадровой политики РК

Примечание- Составлено автором

В Казахстане цели и основные направления кадровой политики определяются главой государства. Специальным субъектом является Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы- уполномоченный орган, непосредственно подчиненный и подотчетный Президенту страны, который осуществяет реализацию единой государственной политики в сфере государственной службы.

Положением, утвержденным Указом Президента Республик Казахстан от 3 декабря 1999 года №280 определены полномочия, задачи и функции Агенства Республик Казахстан по делам государственной службы. К основным функциям уполномоченного орагана, в соответствии с возложенными на него задачами, являются: участие в разработке госпрограмм по совершенствованию и повышению статуса государственной службы; формирование кадрового резерва и республиканской базы персонала государственной службы; утверждение типовых квалификационных требований, Реестра должностей; координация деятельности органов государственной власти в процессе подготовки, повышения квалификации и перподготовки государственных служащих.

Агентство возглавляет Председатель, который назначается и освобождается от должности Президентом страны. Председатель осуществляет руководство работой Агентства, контролирует деятельность территориальных подразделений и подведомственных организаций, в соответствии с законодательством является представительным лицом Агентства в отношениях с органами государственной власти и иными организациями..

Таким образом, Агентство по делам государственной службы и подчиненные ему территориальные подразделения образуют единую систему органов по делам государственной службы [38].

Субъектом кадровой политики также является Парламент Республики Казахстан. Парламенты принимает соответствующие законы о государственной службе, тем самым придает ее легитимный характер.

Рассмотрим в качестве примера Аппарат Мажилиса Парламента Республики Казахстан.

Аппарат Мажилиса Парламента Республики Казахстан осуществляет организационное, правовое, информационно-аналитическое и иное обеспечение деятельности Мажилиса Парламента Республики Казахстан, а также совместного заседания Палат Парламента.

К основным функциям Аппарата относятся:

1.Организационное обеспечение проведения:

- совместных заседаний Палат Парламента;

- заседаний совместных комиссий Палат Парламента;

- заседаний Мажилиса;

- заседаний Бюро Мажилиса;

- заседаний комитетов Мажилиса;

- заседаний рабочих групп;

- заседаний согласительных комиссий;

- заседаний временных комиссий;

- парламентских слушаний;

- правительственного часа;

- иных мероприятий с участием депутатов Мажилиса, проводимых по решению Палаты, Бюро и комитетов Мажилиса;

- заседаний консультативно-совещательных органов при Парламенте и Мажилисе.

2.Организационное обеспечение участия руководства и депутатов Палаты в официальных мероприятиях.

3.Организация и проведение протокольных мероприятий с участием руководства Палаты и депутатов.

4.Обеспечение своевременного и качественного выполнения решений Бюро и комитетов Мажилиса, поручений руководства Палаты и депутатов.

Что касается решения кадровых вопросов Мажилиса, Аппарат Мажилиса Парламента Республики Казахстан осуществляет контроль за соблюдением ограничений, связанных с пребыванием на государственной службе, консультирует государственных служащих по вопросам их правового положения, организовывает процесс обучения, переподготовки (переквалификации) и повышения квалификации государственных служащих [39].

В круг субъектов кадровой политики входит и Правительство Республики Казахстан. Этот орган отвечает за реализацию единой кадровой политики в исполнительных органах власти, в центре и на местах.

На государственном уровне субъектами кадровой политики являются местные исполнительные, представительные и судебные государственные органы.

Так, в настоящее время в Казахстане, по данным Агентства по делам государственной службы, в центральных государственных органах штатная численность составляет 53851 единица, из них:

- в центральных аппаратах – 9364 единицы (335 политических и 9029 административных, из которых 229 составляют корпус «А» и 8800 – корпус «Б»);

- в территориальных подразделениях – 44487 единиц (из которых 16 составляют корпус «А» и 44471 – корпус «Б»).

Как показано на Рисунке 4, штатная численность государственных служащих в местных исполнительных государственных органах составляет 43988 единиц (политических 104, административных 43884, из которых 294 корпуса «А»), в том числе 1099 штатные единицы местных представительных государственных органов – 445 маслихатов и 654 единицы ревизионных комиссий областей, городов республиканского значения, столицы [35].

Рисунок 4. Штатная численность государственных служащих по уровням[35]

В целом, система управления государственной службой и кадрами в Республике Казахстан совершенствуется применением новых технологий. В качестве примера можно привести информационную систему управления кадрами (ИСУК), объединившую все компьютерные сети кадровых служб местных и центральных органов государственной власти, что способствовало возможности проведения оперативного мониторинга кадрового резерва государственной службы.

5. Наличие механизмов стимулирования постоянного обучения государственных служащих

Согласно Закону Республики Казахстан «О государственной службе» государственные служащие имеют право на переподготовку, переквалификацию и повышение квалификации за счет соответствующего бюджета. Результатом принятия в ноябре 2000 года Постановления Правительства «Об утверждении Концепции обучения госслужащих» стало создание Агентством по делам государственной службы, его территориальными органами совместно с акимами областей Региональной сети центров по обучению государственных служащих. Основная проблема заключалась в трудности финансирования программ из бюджетов республиканского и местных уровней, особенно, обучения государственных служащих в зарубежных странах.

Важную роль в процессе обучения государственных служащих играет Академия государственного управления при Президенте Республики Казахстан. Государственное учреждение выполняет роль научного, учебно-методического, информационно-аналитического центра, который регулирует деятельность учебных заведений, осуществляющих обучение государственных служащих.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что один из принципов казахстанской государственной службы является непрерывность повышения квалификации государственного служащего, которая осуществляется посредством:

- обучения в АГУ при Президенте Республики Казахстан, которую планируется преобразовать в Национальную школу управления по примеру Объединенного Венского института и Евразийского центра обучения;

- международного сотрудничества, которое реализуется путем направления госслужащих Казахстана в ведущие мировые ВУЗы в рамках зарубежных образовательных программ.

Так, в настоящее время Академия государственного управления осуществляет сотрудничество с такими ведущими учебными заведениями, как Школа государственной политики им.Ли Куан Ю при Национальном университете Сингапура, Голландский институт государственного управления (ROI: International), Институт государственной политики Финляндии, Колледж государственной службы Сингапура;

- привлечения на государственную службу стипендиатов президентской программы «Болашак» [40].

6. Разработка и внедрение информационной системы «электронное Правительство»

Коммуникационная система «электронное Правительство» также является одной из специфических особенностей Казахстанской модели государственной службы. Построение данной информационной системы направлено на достижение следующих целей:

- минимизацию прямого контакта населения с государственными служащими;

- использование широких новых технологий для повышения эффективности организации и функционирования института государственной службы;

- обеспечение качественного и оперативного доступа граждан к услугам, предоставляемыми государственными органами;

- повышения гибкости, мобильности государственного аппарата, т.е. его оптимизации;

- модернизации системы государственного управления [41, с.230].

Резюмируя, можно сделать вывод, что Казахстанская система государственного управления государственной службы является модельной для стран СНГ, она соответствует собственным управленческим и государственным традициям и, что очень важно, соответствует принципу социальности. В Казахстане сформировалась собственная модель и достаточно продвинутые принципы функционирования государственной службы и управления.