Границы населенных пунктов и порядок их изменения

Критически анализируя сложившуюся ситуацию, Б.В. Ерофеев предлагал считать, что городская черта – это «определяемая на основе генерального плана и технико-экономических основ развития города граница городских земель, отделяющая их от земель иных категорий и одновременно служащая границей города как административно-территориальной единицы». В свою очередь, земли городов – это «все земли, находящиеся в распоряжении и управлении городских Советов депутатов трудящихся и расположенные в пределах городской черты – внешней границы земель города, определяемой в соответствии с генеральными планами и техническими основами развития городов».[12] Таким образом, суть этих предложений была в том, что границы города как населенного пункта и границы административно-территориальной единицы должны совпадать, а, следовательно, управленческая деятельность местных (городских) Советов ограничиваться чертой города.

При установлении черты сельского населенного пункта законодатель различал перспективные и не отнесенные к перспективным сельские населенные пункты. Черта перспективных сельских населенных пунктов устанавливалась и изменялась Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных Советов депутатов трудящихся. Земли не перспективного населенного пункта отграничивались от других земель посредством установления границ в порядке внутрихозяйственного землеустройства (ст. 100 ЗК РСФСР от 1 июля 1970 г.).[13]

Анализируя советское земельное законодательство в части правового регулирования оснований и порядка установления и изменения границ населенных пунктов, следует сделать вывод, что в тот период времени оно соответствовало объективно существующим общественным отношениям в условиях исключительной государственной собственности на землю.

С началом земельных реформ и закрепления в ст.ст. 9 и 36 Конституции России, а также земельном законодательстве права частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности на землю, введения платности использования земли, вовлечения земельных участков в гражданский оборот, общественные отношения в городских и сельских населенных пунктах, и, в том числе в части изменения их границ, значительно усложнились, однако надлежащего правового регулирования так и не получили.

В настоящий момент на практике часто возникает объективная необходимость в изменении границ населенного пункта и включении в состав одного (как правило, городского) населенного пункта земельных участков (или сельских населенных пунктов), входящих в состав сопредельных муниципальных образований. Причин изменения таких границ бывает несколько.

По мнению Б.В. Ерофеева, такими основаниями могут являться, во-первых, рост количества городского населения и необходимость расширения использования земель городской застройки для удовлетворения жилищных нужд; во-вторых, проведение благоустройства города путем увеличения зеленых насаждений, устройства парков, создания необходимых сооружений, связанных с водоснабжением, освещением, канализацией и прочими мероприятиями благоустройства, и, в-третьих, застройка прилегающих к городской черте земельных участков, приобретающих характер пригорода.[14]

По общему правилу, границы населенных пунктов должны отображаться в генеральных планах городских округов и поселений, а также схемах территориального планирования муниципальных районов (для межселенных территорий). Однако в связи с тем, что разработка документов территориального планирования идет весьма медленными темпами, законодатель предусмотрел ряд исключений из общего правила на переходный период.

Указанные правила изложены в ст.4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».

Примечательно, что весьма немногочисленный опыт регионов по решению этой проблемы созвучен нашим предложениям. Так, Постановлением Верховного Совета Удмуртской Республики от 13 марта 1992 г. № 336-XII «Об установлении городской черты города Воткинска» предписано Воткинскому районному Совету народных депутатов выделить земельные участки из близлежащих земель запаса гражданам, проживающим на землях, переходящих в городскую черту, и желающим вести крестьянское (фермерское) хозяйство. Этим лицам при переезде в другую местность должны возмещаться за счет городского бюджета города Воткинска следующие расходы: стоимость проезда главы крестьянского (фермерского) хозяйства и членов его семьи; расходы по провозу имущества; стоимость жилого дома и хозяйственных построек в случае их передачи в фонд городского Совета народных депутатов, либо расходы по их перевозке и восстановлению; стоимость многолетних насаждений применительно к порядку, установленному при сносе индивидуальных домов.

[1] Ожегов С.И. Словарь русского языка: ок. 57 000 слов. – М., 1985. – С. 334; 490.

[2] Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. – М., 1998. – С. 94.

[3] Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Учебник для вузов. – М., 1999. – С. 115.

[4] См.: Выпханова Г.В. Организационно-правовые вопросы охраны окружающей среды городов и городских агломераций: Дис.... канд. юрид. наук. – М., 1990. – С.9.

[5] Балезин В.П. Правовой режим земель населенных пунктов / Отв. ред. Н.И. Краснов. – М., 1980. – С. 5.

[6] См.: Закон Брянской области от 5 июня 1997 г. «Об административно-территориальном устройстве Брянской области» // www.bryanskobl.ru/region/law/view.php?id=681&type=0

[7] См., например: ст.1 Закона Волгоградской области от 7 октября 1997 г. № 139-ОД «Об административно-территориальном устройстве Волгоградской области» // Волгоградская правда. 1997. 1 ноября.

[8] См. подробнее об этом: ст. 12.5 Закона Ярославской области «Об административно-территориальном устройстве Ярославской области и порядке его изменения» от 7 февраля 2002 г. // http://www.garant.ru/hotlaw/yaroslavl/70460/

[9] См. например: ст.4 Закона Астраханской области от 4 октября 2006 г. № 67/2006-ОЗ
«Об административно-территориальном устройстве Астраханской области» // http://astrastat.gks.ru/munstat/LawDoc/zak2.htm

[10] См. подробнее об этом: ст.9 Закона Тюменской области «Об административно-территориальном устройстве Тюменской области» от 4 ноября 1996 г. № 52 // http://admtyumen.ru/ogv_ru/gov/local_gov/local_law/law.htm?id=10439102@cmsArticle

[11] Эйдлин И. В Подмосковье пропал поселок // Российская газета. – 2003. – 31 мая.

[12] Ерофеев Б.В. Правовой режим земель городов. – М., 1976. – С. 30-32.

[13] О правовом режиме земель перспективных и не перспективных сельских населенных пунктов см.: Шульга М.В. Правовое регулирование земельных отношений в сельских населенных пунктах // Советское государство и право. – 1988. – № 8. – С. 119-121.

[14] Ерофеев Б.В. Правовой режим земель городов. – М., 1976. – С. 28.