Органы и учреждения ЕС и основы его демократической жизни

Текст Конституции ЕС предусматривает новое оформление основополагающей институциональной схемы Европейского Союза, которая в настоящее время зиждется на пяти его органах (Европейский парламент, Европейский Совет (в составе руководителей государств и их правительств), Европейская Комиссия, Европейская судебная и Европейская счетная палаты) и, кроме того, включает в себя Европейский Центральный банк и три новых важных учреждения (Европейский экономический и социальный комитет, Европейский комитет регионов и Европейский инвестиционный банк), а также ведомство Европейского уполномоченного лица и ведомство Министра иностранных дел ЕС.

Европейский парламент является избранный прямым голосованием представительством граждан Европейского Союза, хотя это орган ЕС еще не имеет прав, равных правам национального парламента. Однако полномочия Европарламента в ходе истории ЕС постепенно расширялись, и в настоящее время этот орган наделен законодательными, бюджетным и контрольными правами.

- Законодательные права. Парламент может изменить в процессе т.н. совместного рассмотрения и принятия решений проекты законов, представляемых Европейской Комиссией, или отвергнуть их, если те или иные профилирующие советы министров стран-членов ЕС (т.е. советы, состоящие из министров определенной отрасли народного хозяйства или области жизни общества стран-членов ЕС) выражают несогласие с этими изменениями, или принять проекты законов, если он согласен с их предложениями в части изменений законов. Европарламент может потребовать от Еврокомиссии разработать предложения по проектам законов, если, по его мнению, это отвечает интересам всего Европейского сообщества.

- Бюджетные права. Европарламент совместно с советом министров финансов стран-членов ЕС обсуждает проект бюджета ЕС и принимает его. Парламент Европы может увеличить (правда, в ограниченном объеме) финансовые средства, выделяемые из бюджета ЕС для важнейших областей социальной и региональной политики (например, в области сельского хозяйства или охраны окружающей среды и т.п.), научно-технического прогресса, или изменить распределение средств. Для покрытия т.н. обязательных, срочных расходов, которые предусматриваются общеевропейскими договорами, Европарламент может предложить изменения, которые, конечно, должны быть согласованы с советом министров финансов стран-членов ЕС. Но парламент может и отклонить проект бюджета ЕС. При участии Счетной палаты парламент также проверяет исполнение бюджета ЕС и может выдать (или не выдать) Еврокомиссии кредит.

- Контрольные права. Европарламент обладает обширными контрольными правами в отношении этой Комиссии. Прежде всего, парламент должен дать согласие с кандидатурой выдвинутого странами-членами ЕС президента Еврокомиссии. А сама эта Комиссия может приступить к выполнению своих обязанностей только лишь после проверки парламентом всех ее кандидатов (для выражения вотума недоверия при выдвижении кандидата требуется 2/3 голосов парламента, а для отправки действующего члена Еврокомиссии в отставку - простое большинство голосов). Европарламент вправе потребовать от Совета Министров или Еврокомиссии любые справки (в письменной или устной форме), а также ежемесячного присутствия на т.н. «часе вопросов и ответов». Европарламент проводит дебаты и голосование по программам работы или годовым отчетам Еврокомиссии, по поводу заявлений, с которыми выступает президент Европейского Совета перед пленумом Европарламента в начале и в конце срока своих полномочий (которые длятся 6 месяцев). По окончании дебатов парламент принимает резолюцию, в которой дает оценку работе Европейского Совета. Европарламент имеет право назначать следственные комитеты, которые проверяют возможные нарушения прав стран-членов ЕС.

Международные договора Европейского Союза, как и решения о вступлении в него или соглашения о присоединении к нему, могут вступить в силу только лишь после утверждения их Европарламентом. Он участвует также в выработке и осуществлении обшей внешней политики и политики безопасности ЕС. Для этого парламент может ставить соответствующие вопросы перед советом министров иностранных дел стран-членов ЕС и высказывать ему свое мнение и рекомендации. Ежегодно Европарламент проводит обсуждение всех вопросов этой политики. Аналогичную работу он проводит и в области внутренней политики и юстиции Европейского Союза.

Европарламент избирает из своих депутатов президента на каждую половину срока своих полномочий (т.е. на 2,5 года). Его депутаты объединяются во фракции, которые представляют отдельные крупные партии и политические направления, но по межгосударственному признаку, а внутри фракций депутаты могут образовать отдельные группы. Кроме того, из числа депутатов создаются 17 профилирующих комитетов по определенным направлениям политики ЕС в целом. Каждый год Европарламент проводит в течение двух недель пленарное заседание, а комитеты и фракции собираются для обсуждений по мере необходимости. При Европарламенте действует генеральный секретариат из 3.500 сотрудников (для подготовки всей необходимой документации на языках всех стран-членов ЕС) и информационные бюро в каждой из столиц стран-членов ЕС.

Европейский Совет (DerEuropäischeRat- ER) состоит из руководителей государств и правительств стран-членов ЕС.

Следует отличать этот Совет от советов министров стран-членов ЕС (EU-Ministerrat) и Совета Европы (Europarat) европейских государств, независимо от их принадлежности к ЕС. Советы министров образуются из министров стран-членов ЕС, которые возглавляют отраслевые министерства (по отдельным отраслям народного хозяйства, например, транспорту, или по областям общественной жизни, например, внутренних дел). Такие советы собираются по мере необходимости для обсуждения возникших общеевропейских проблем и выработке рекомендаций для их решения. В отличие от советов министров Европейский Совет заседает регулярно, не менее двух раз в году. Совет Европы в отличие от Европейского Совета стран-членов ЕС является независимым органом, который представляет европейские страны, как входящие в состав ЕС, так и не принадлежащие ему. Совет Европы, в который входят представители 46 европейских стран, все вопросы обсуждает на парламентских сессиях (т.н. ПАСЕ).

Европейский Совет имеет особое положение в структуре принятия решений Европейского Союза. Этот Совет первым рассматривает внутренние и международные договора и предлагает их на обсуждение или на контроль исполнения другим органам ЕС. Европейский Совет разрешает также спорные вопросы, которые не могут прояснить советы министров стран-членов ЕС. Конечно, этот Совет не занимается повседневными делами ЕС, а только вопросами, имеющими большое значение для его будущего. Вот поэтому Европейский Совет вырабатывает политические цели ЕС. Сложность проблем часто требует значительного времени для консультаций, поэтому наряду с регулярными встречами (два раза в году – в начале и в конце его очередного президентства, которое исполняют в порядке ротации руководители всех стран-членов ЕС) Европейский Совет проводит специальные встречи по настоянию соответствующего президента Совета. Как правило, на всех заседаниях Совета присутствуют также министр иностранных дел ЕС и министры иностранных дел стран-членов ЕС, президент Еврокомиссии и те ее члены, которые необходимы для обсуждения вопроса. По результатам работы Европейского Совета составляются и публикуются заключительное коммюнике. Председатель (президент) Европейского Совета после каждой встречи информирует Европейский парламент и представляет ему письменный отчет о достигнутых успехах. В свою очередь члены Совета выступают с сообщением о его работе перед национальными парламентами.

Обязанности председателя (президента) Европейского Совета выполняют по очереди руководители государств и правительств стран-членов ЕС в течение 6 месяцев. При председателе имеется соответствующее ведомство. Председатель Европейского Совета представляет на международном уровне Европейский Союз в целом.

Советы Европейского Союза (отраслевые советы министров стран-членов ЕС) играют немаловажную роль в законодательной деятельности ЕС. Эти советы принимают решения по соответствующим проектам законов, а также положений, указаний по их осуществлению, которые разрабатывает Европейская Комиссия. Советы также обсуждают актуальные вопросы по своему профилю; решения принимаются либо единогласно, либо квалифицированным большинством (последнее важно при большом числе стран-членов ЕС во избежание преодоления права вето одним из них). Но при рассмотрении таких важнейших вопросов, как право на соискание политического убежища и иммиграцию в страны ЕС, его структурная, торговая и налоговая политика, решения принимаются только единогласно.

Европейская Комиссия (EU-Kommission) является исполнительным органом Европейского Союза. Она стоит на страже договоров, принятых в ЕС, и обязана контролировать, как отдельные страны-члены ЕС соблюдают свои обязанности согласно этим договорам. Срок полномочий этой Комиссии составляет 5 лет, свои заседания она проводит в Брюсселе. Еврокомиссия разрабатывает предложения по общесоюзным законам (т.е. положениям, указаниям, решениям), проекту бюджета ЕС и контролирует его соблюдение, а также выделение средств для структурного стимулирования. По сути, Еврокомиссия управляет деньгами ЕС. Численность Еврокомиссии составляет 25 человек - по одному комиссару от каждой страны-члена ЕС. Возглавляет Комиссию президент, кандидатуру которого предлагают при общем согласии правительства стран-членов ЕС, а утверждает Европейский парламент. Комиссары обязаны соблюдать интересы всего Европейского Союза, но свою работу они осуществляют независимо от интересов той страны, которую они представляют в этой Комиссии. Решения в Еврокомиссии принимаются большинством ее членов.

Европейская судебная палата является органом отправления правосудия (органом судопроизводства) Европейского Союза. Задача этого органа состоит в том, чтобы обеспечить соблюдение прав ЕС при разработке и применении его основных договоров, а также тех правовых актов (положений, указаний), которые издаются органами ЕС. Европейская судебная палата представлена одним судьей от каждой страны-члена ЕС, еще 8 главных адвокатов поддерживают работу судебной палаты при отправлении правосудия. Стражи прав исполняют свои полномочия в течение 6 лет, но каждые три года на своих сессиях может осуществляться частичное новое введение в должность, о чем договариваются правительства стран-членов ЕС. Европейская судебная палата осуществляет следующие функции:

- в качестве Конституционного суда она разрешает споры между органами ЕС и при контроле правомочности в его ходе законодательной деятельности;

- в качестве административного суда она проверяет, соответствуют ли административные предписания и действия Европейской Комиссии и государственных органов стран-членов ЕС его праву;

- в качестве суда по трудовым спорам и социальным вопросам она решает вопросы, которые касаются свободы передвижения граждан стран-членов ЕС, социальных гарантий их наемных работников и обеспечения равенства женщин и мужчин в трудовой жизни;

- в качестве суда по уголовным делам она проверяет решения о взимании денежных штрафов Еврокомиссией;

- в качестве суда по гражданским делам она выносит решения по искам о возмещении ущерба и при толковании Брюссельской Конвенции и признании и исполнении судебных решений в области гражданских и торговых дел.

Европейская судебная палата может вызвать соответствующее физические или юридические лица, которые непосредственно или косвенно представляют интересы отдельных стран-членов ЕС или его органов; в свою очередь любой его гражданин может обратиться в нее.

Европейская счетная палата проверяет правомочность и целесообразность всех доходов и расходов органов Европейского Союза. Эта палата заботится о том, чтобы ЕС все свои денежные средства использовал согласно принципам хозяйственной эффективности на предусмотренные им цели. То же относится и к общеевропейским программам, которые предназначаются для содействия в развитии стран вне ЕС. Счетная палата, как и все другие органы ЕС, открыто представляют все свои документы, которые они используют при проверках. Если, наоборот, ей отказывают в предоставлении какого-либо документа, то она может обратиться в Европейскую судебную палату. Каждая страна-член ЕС имеет в Европейской счетной палате по одному своему представителю, срок полномочий которых составляет 6 лет. Вся деятельность этой палаты полностью независима от других органов ЕС и его стран-членов. По окончании бюджетного года счетная палата публикует отчет о проверке исполнения бюджета. Результаты проверки представляются в совет министров финансов стран-членов ЕС и в Европейский парламент.

Европейский комитет по экономическим и социальным вопросам консультирует Еврокомиссию и отраслевые советы министров ЕС при разработке проектов законов. Этот комитет проводит слушания по вопросам в области сельского хозяйства, транспорта, охраны окружающей среды, защиты прав потребителей, образования, культуры, здравоохранения, социальной защищенности и др. для выработки соответствующих предложений. Комитет представляет интересы как работодателей и фермеров, так и наемных работников и потребителей услуг и товаров, а также другие группы населения стран-членов ЕС. В его составе 317 экспертов, направленных по предложения стран-членов ЕС его правительствами. Срок полномочий членов комитета – 4 года.

Европейский региональный комитет является также консультирующим органом ЕС. Этот комитет был создан с целью установления непосредственной связи между органами Европейского Союза и его регионами; он проводит работу в тех же областях, что и предыдущий комитет, но под углом зрения интересов и потребностей отдельных регионов стран-членов ЕС и с учетом их опыта. По своему составу и срокам полномочий своих членов-экспертов оба комитета одинаковы, но представляют они не отдельные страны ЕС в целом, а отдельные коммуны, округа, города и общины этих стран.

Ведомство Европейского гражданского уполномоченного лица (DerEuropäischeBürgerbeauftragte) является посредником между физическими и юридическими лицами стран-членов ЕС и его органами (за исключением Европейской судебной палаты, куда следует обращаться непосредственно). Это ведомство принимает и обрабатывает жалобы (иски) от граждан стран-членов ЕС и их юридических лиц, проводит необходимое изучение обстоятельств дела и передает затем в соответствующий орган ЕС. Все органы ЕС обязаны по запросу этого ведомства предоставить необходимую информацию и документы (за исключением случаев, когда эти документы составляют государственные тайны). Ведомство может также обратиться в соответствующие учреждения, институты ЕС за консультацией и экспертным анализом обстоятельств дела. При этом все учреждения должны в течение трех месяцев сообщить ведомству свое обоснованное мнение. Европейское уполномоченное лицо в своей работе независим от правительств и партий стран-членов ЕС и подотчетен только Европарламенту (которым он и назначается на эту должность сроком на 5 лет), куда он периодически сообщает результаты своей работы с жалобами.

Европейский центральный банк является составной частью Европейской системы центральных банков стран-членов ЕС. Основная задача этого банка - обеспечить стабильность денежной единицы «Евро», при выполнении которой центральный банк независим как от других органов ЕС, так и от его отдельных стран-членов. В целом европейская банковская система предназначена для выработки и реализации денежной политики ЕС, для заключения валютных сделок и управления валютными резервами. Но, конечно, эти общие задачи ограничиваются пока только странами-участниками валютного союза. Высшим руководящим органом Европейского центрального банка является его совет. В него входят члены директората этого банка и президенты (председатели) национальных центральных банков стран-участников валютного союза. Директорат исполняет решения совета и дает указания национальным эмиссионным банкам (в качестве которых обычно выступают центральные банки стран). Президент, вице-президент и члены директората Европейского центрального банка назначаются Европейским Советом по рекомендации совета министров финансов стран-членов ЕС и подотчеты Европейскому парламенту, который имеет право заслушивать деятельность директората. Председатели (президенты) национальных эмиссионных банков через каждые 5 лет работы могут заново назначаться в совет Европейского центрального банка. Напротив, 6 членов директората исполняют свои полномочия лишь один раз в течение 8 лет.

Европейский инвестиционный банк является институтом финансирования Европейского Союза. Все страны-члены ЕС участвуют в этом банке на правах долевого собственника. В составе банка совет управляющих, административный совет, директорат и комитет контроля. Инвестиционный банк согласно римскому договору от 1958 года может приобретать финансовые средства посредством займов (ссуд) на рынках капиталов. Основной задачей этого банка является финансирование государственных и частных инвестиций, предназначенных для развития экономики стран-членов ЕС. Речь при этом идет о повышении конкурентоспособности европейской промышленности, прежде всего, мелких и средних предприятий, расширении и модернизации трансевропейской инфраструктуры (сети шоссейных и железных дорог, энергетических и коммуникационных сетей), осуществлении природоохранных мероприятий и защиты городской окружающей среды, совершенствовании здравоохранения и образования, развитии информационных технологий и научных исследований. Активы банка направляются главным образом в особо отсталые регионы Европы. Кроме того, этот банк содействует развитию стран Средиземноморского бассейна, некоторых азиатских и латиноамериканских стран, с которыми страны ЕС осуществляют сотрудничество в торгово-промыш-ленной области на обоюдной основе. По приглашению Европарламента банк принимает участие в работе некоторых его комитетов, которые нуждаются в активах банка для реализации разрабатываемых ими проектов. Инвестиционный банк участвует также в подготовке сессий Европейского Совета, готовит для него сообщения о своем вкладе в осуществление целей ЕС и о перспективах его развития.

Основы демократической жизни ЕС регулируются главой VI первого раздела Конституции ЕС. Эта глава состоит из 8 статей, которые рассматривают представительную демократию и демократию непосредственного участия стран-членов ЕС, их институтов и жителей в делах Европейского Союза, прозрачность всех принимаемых решений и осуществляемых действий органами и учреждениями ЕС, доступ к их документам, защиту сведений личного характера, статус Европейского гражданского уполномоченного лица, а также упоминают роль социальных партнеров и церкви в жизни ЕС.

Принцип представительной демократии реализуется посредством направления представителей граждан страны-члена ЕС путем прямого голосования в качестве своих депутатов в Европарламент, а также участия национальных правительств в работе Европейского Совета и отраслевых советов министров и заслушивание национальными парламентами отчетов своих депутатов Европарламента.

Принцип непосредственного участия граждан стран-членов ЕС в его делах реализуется, помимо прочего, посредством внесения петиций (обращений) в Еврокомиссию, которую должны подписать граждане нескольких стран ЕС. В том случае, когда число подписавших граждан составляет не менее одного миллиона человек (статья 1-47), то Еврокомиссия может потребовать от Европарламента рассмотреть ее в качестве законодательной инициативы граждан ЕС.