Часть I: правовые задачи

Если все пойдет, как сейчас, создание интегрированной системы собственности в незападных странах окажется невозможным. Существуют десятки, иногда даже сотни сообществ со своими установлениями в сфере частной собственности; сведения о правах и другая информация известны только своим и соседям. В странах третьего мира и бывшего соцлагеря все разрозненные характеристики установлений, регулирующих владение недвижимостью, следует свести в единую систему, из которой можно выделить общие принципы права. Короче говоря, множество разнообразных общественных договоров следует свести в один, всеохватывающий.

Как это осуществить? Каким образом правительство может познакомиться с установлениями, регулирующими внелегальную собственность? Именно этот вопрос задали мне пять членов кабинета министров Индонезии. В Индонезию я приехал, чтобы организовать перевод и издание моей предыдущей книги, и они

А. СТРАТЕГИЯ ОТКРЫТИЯ

А.1. Осуществите идентификацию, локализацию и классификацию внеле - гальных активов (омертвленного капитала):

А.1.1. Привлеките людей, которые обеспечили бы проникновение во внелегальный сектор;

А.1.2. Определите причины накопления внелегальных активов, так чтобы стало возможным создать работоспособную типологию;

А.1.3. Установите экономические сектора и географические районы, отличающиеся наибольшей внелегальной активностью.

А.2. Дайте количественную оценку нынешней и потенциальной стоимости внелегальных активов (омертвленного капитала):

А.2.1. Разработайте методику оценки величины внелегальных активов на основе существующей информации и данных полевых изысканий;

А.2.2. Разработайте критерии оценки достоверности процедур сбора и обработки информации;

А.2.3. Оцените значимость полученных величин внелегальных активов.

А.З. Проанализируйте взаимосвязь внелегального сектора хозяйства с обществом в целом:

А.3.1. Исследуйте существенные связи между правительством и внелегальными активами;

А.3.2. Исследуйте существенные связи между законным бизнесом и внелегальными активами;

А.3.3. Выявите процессы, в которых правительство уже успешно взаимодействует с внелегальными активами.

А.4. Выявите внелегальные нормы, управляющие внелегальной собственностью:

А.4.1. Установите и расшифруйте внелегальные нормы, определяющие то, как владеют собственностью и используют ее различные внелегальные группы и сообщества страны.

А.5. Определите издержки страны на внелегальность:

А.5.1. Издержки для внелегального сектора;

А.5.2. Издержки для законного бизнеса;

А.5.3. Издержки для правительства.

В. ПОЛИТИЧЕСКАЯ И ПРАВОВАЯ СТРАТЕГИЯ

В.1. Заручитесь гарантиями, что высшее политическое руководство страны принимает на себя ответственность за капитализацию имущества бедных групп населения.

В.2. Задействуйте агентства, необходимые для обеспечения быстрых изменений:

В.2.1. Выявите и свяжите с процессом капитализации различные учреждения, которые в настоящее время управляют правами собственности или оказывают влияние на их способность порождать дополнительные ценности;

В.2.2. Разработайте, согласуйте и введите в действие агентства, которые обеспечат быстрые изменения различных процессов, обеспечивающих капитализацию; если возможно, создайте единую организацию, отвечающую за капитализацию активов, и разверните ее отделения по всей стране;

В.2.3. Позаботьтесь о том, чтобы процесс капитализации отвечал политическим приоритетам правительства и соответствовал укорененным в культуре нормам и ценностям, поскольку только это обеспечивает реализуемость всего проекта.

В.3. Устраните «узкие места» в административной и правовой системе:

В.3.1. Подсчитайте расходы на капитализацию, включая:

В.3.1.1. Необходимость получить разрешения во всех административных органах;

В.3.1.2. Общую сумму платежей за получение этих разрешений;

В.3.1.3. Общее число документов, требуемых разрешающими инстанциями;

В.3.1.4. Требования, которые практически не могут быть удовлетворены;

В.3.1.5. Все прочие трансакционные издержки, включая задержки во времени;

В.3.2. Устраните «узкие места» в административной и правовой системе, для чего следует выявить и реформировать учреждения, используемые ими правила и процедуры.

В.4. Обеспечьте согласие между легальным и внелегальным секторами:

В.4.1. Определите точки, в которых внелегальные нормы совпадают с требованиями закона, чтобы узаконить процедуры легализации внелегальной собственности при поддержке внелегального сообщества;

В.4.2. Важно добиться, чтобы процедуры легализации внелегальной собственности обеспечивали последней такой же уровень правовой стабильности, как и для изначально законной собственности, чтобы не пошатнуть доверие легального сектора к процессу реформ.

В.5. Разработайте правила и процедуры, которые делали бы расходы на владение легальными активами меньшими, чем на владение внелегальными активами:

В.5.1. Введите в действие законы, нужные для управления собственностью в стране по единым сводам законов и процедур;

В.5.2. Расширьте определение титулов собственности так, чтобы они соответствовали новой правовой ситуации, и консолидируйте свод законов и процедур, управляющих процессом капитализации;

В.5.3. Соедините раздробленные куски законодательства в единый блок законов;

В.5.4. Создайте учреждения и процедуры, которые обеспечили бы экономичность процесса капитализации;

В.5.5. Разработайте удобные и недорогие альтернативы незаконному занятию земель и другим формам внелегального присвоения собственности; чтобы обеспечить уважение к закону, разработайте систему положительных и отрицательных стимулов, поощряющих легальные и отвращающих от внелегальных операций с недвижимостью;

В.5.6. Разработайте и внедрите административные или частные процедуры, заменяющие судебные разбирательства, которые стимулировали бы разрешение конфликтов в рамках закона.

В.6. Разработайте механизмы, уменьшающие риск, сопутствующий частным инвестициям (они должны обеспечивать достоверность титулов собственности и исключить неоплату коммунальных услуг).

воспользовались этой возможностью, чтобы поговорить о 90% своего населения, укрывшегося во внелегальном секторе, — как же им выяснить, кто чем владеет в этом секторе? Я опасался, что, если пущусь в изложение технических деталей процесса наведения мостов между внелегальным и легальным секторами, они быстро потеряют интерес к разговору, а потому выбрал другой путь для ответа на этот вопрос. Будучи в Индонезии, я несколько дней провел на острове Бали, в одном из самых красивых мест нашей планеты. Там, когда бродишь по рисовым полям, невозможно понять, где кончается одно поле и начинается другое. Но собакам известны границы хозяйских владений. Каждый раз, когда я пересекал невидимый рубеж, один пес умолкал, а другой подавал голос. Эти индонезийские собаки не сведущи в принципах права, но отлично знают границы владений, которые нужно охранять.

Я и сказал министрам, что всей базовой информацией, нужной им для создания законной системы собственности, располагают индонезийские собаки. Достаточно пройтись по улицам сел и городов, прислушиваясь к лаю собак, и вы постепенно начнете подниматься вверх по хитросплетениям внелегальных отношений собственности и так доберетесь до господствующего общественного договора. «А, вы об этом, — откликнулся один из министров, — вы о Джукум адат (народном праве)!»*

Именно благодаря постепенному открытию «народного права» западные страны сумели выстроить легальные системы прав собственности. Любое правительство, всерьез намеревающееся

* В мусульманстве различают шариат — нормы права, разработанные на основе Корана и носящие официальный характер, и адаты — правовые нормы, основанные на обычаях тех или иных народов, образующие так называемое обычное право.

преобразовать господствующие внелегальные установления в общенародный общественный договор относительно легальных прав собственности, должно научиться прислушиваться к лаю дворовых псов. Чтобы интегрировать все формы собственности в единую систему, правительства должны выяснить, как и почему местные установления работают и насколько они сильны в действительности.

Неспособность сделать это объясняет, почему провалились все прежние попытки реформирования права в развивающихся и бывших социалистических странах. Люди склонны считать общественный договор чем-то предельно нематериальным, некой ученой абстракцией, существующей только в сознании мечтателей типа Локка, Юма и Руссо*. Но я и мои коллеги обнаружили, что во внелегальном секторе общественные договоры — это не просто набор предполагаемых социальных обязательств, смысл которых можно вывести из наблюдений за социальным поведением; это также установления, а их действенность обеспечивается реальными людьми. Поэтому-то ко внелегальным общественным договорам можно прикоснуться в самом прямом смысле слова; в силу этого их можно собрать, чтобы выстроить систему прав собственности и образования капитала, и ее законность и действенность будет обеспечиваться обществом в целом.