По борьбе с терроризмом

Складывающаяся в Российской Федерации криминогенная обстановка характеризуется развитием ряда опасных тенденций, имеющих в том числе и террористическую направленность, что послужило основанием принятия Федерального закона от 06.03.2006 № 35-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О противодействии терроризму», в котором организацию, координацию и осуществление антитеррористической деятельности было возложено на ФСБ России, МВД России и в последующем Следственный комитет Российской Федерации.

В целом, практика показала, что эффективной формой взаимодействия между данными правоохранительными структурными явилось следующее:

- проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений террористической направленности, а также выявление и устранение причин и условий, способствовавших их совершению;

- взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций;

- оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе борьбы с терроризмом;

- издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и иных организационно-распорядительных документов;

- выпуск совместных бюллетеней и других информационных указаний;

- разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности.

Особое внимание в борьбе с терроризмом следует уделять вопросам качественного взаимодействия оперативных подразделений ФСБ, МВД России, Росфинмониторинга со следственными подразделениями, так как нередко при наличии большого объема оперативно значимой информации по финансированию терроризма она остается неизвестной подавляющему большинству следователей и не реализовывается в конкретных уголовных делах.

Также отсутствует должный уровень взаимодействия и координации действий правоохранительных органов и спецслужб России со следственными подразделениями, направленный на решение проблем выявления, возбуждения, расследования и направления в суд уголовных дел, связанных с финансированием терроризма.

Правоприменительная практика пришла к выводу, что для эффективного взаимодействия между правоохранительными структурами, качественного расследования преступлений террористической направленности, а также выявления источников финансирования терроризма, следует создавать специальные следственные подразделения по их расследованию. При этом сама структура системы взаимодействия между правоохранительными и иными ведомствами должна строиться на следующих элементах:

Первый элемент: Федеральная антитеррористическая комиссия. Основными задачами Комиссии являются: выработка основ государственной политики в области борьбы с терроризмом; сбор и анализ информации о состоянии и тенденциях терроризма на территории РФ; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих борьбу с терроризмом; участие в подготовке международных договоров в области борьбы с терроризмом; выработка предложений по совершенствованию законодательства в области борьбы с терроризмом.

Второй элемент: Межведомственный оперативный штаб, в компетенцию которого входит практическая организация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по борьбе с терроризмом.

Третий элемент: Межведомственные оперативные штабы, создаваемые в субъектах Федерации, в компетенцию которых входит практическая организация деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ по борьбе с терроризмом. Также, на уровне межведомственных оперативных штабов по фактам совершения террористических актов на железнодорожном и воздушном транспорте должны создаваться межведомственные комиссии, в состав которых должны входить Министерства путей сообщения и Межгосударственного авиационного комитета (МАК).

При межведомственных оперативных штабах необходимо создавать постоянно действующие рабочие группы (штабы), координирующие деятельность местных органов исполнительной власти по борьбе с терроризмом, главной задачей которых будет являться материально-техническое обеспечение, а также обобщение и анализ информации, подготовка конкретных мероприятий, в частности по ликвидации последствий взрыва, пожара, аварий на промышленных предприятиях или объектах, требующих особых мер безопасности, а также аварий и катастроф на авиа – железнодорожном транспорте и метрополитене.

Основное направление деятельности штаба заключается в координации действий и мероприятий, проводимых МЧС: противопожарной службой, поисково-спасательной службой и иными службами оперативного реагирования (аварийной газовой службой, скорой медпомощью). Кроме того, при совершенном взрыве или угрозе взрывом, а также катастрофах и авариях, когда не известна их причина, обязательным является привлечение инженерно-технических подразделений ОМОНа, Минобороны.

Анализ результатов деятельности следственных органов с другими правоохранительными органами показывает, что эффективными формами взаимодействия выступают:

- проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений террористической направленности, а также выявлению и устранению причин и условий, способствовавших их совершению;

- повышение квалификации сотрудников следственных подразделений, посредством проведения совместных семинаров, конференций;

- издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и иных организационно-распорядительных документов;

- выпуск совместных бюллетеней и других информационных указаний;

- разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности.

В тоже время, при расследовании преступлений террористической направленности, наиболее оптимальной формой взаимодействия является создание следственных оперативных групп (СОГ). Раскрывая возможности СОГ, необходимо отметить, что они создаются для объединения усилий следственных, оперативных, технических и других служб, и подразделений заинтересованных ведомств в раскрытии, расследовании и пресечении преступлений террористического характера.

Основанием для их создания является расследование преступлений террористической направленности, по которым необходимо проведение большого объема следственных действий и оперативно-розыскных мероприятий и где наличествуют межрегиональные связи преступной деятельности. Именно создание СОГ является той формой взаимодействия, способной быстро и качественно раскрыть и расследовать преступление.

Работа подразделений СОГ позволяет наиболее эффективно решать следующие задачи:

- оптимизировать управление процессом раскрытия и расследования преступлений;

- своевременно и быстро реагировать на поступающую по различным каналам информацию о преступлениях, лицах, их совершивших и других важных обстоятельствах, имеющих существенное значение для расследования уголовного дела;

- своевременно и эффективно провести первоначальные следственные действия и, прежде всего, осмотр места происшествия;

- организовать и осуществлять тактическую операцию по интенсивному поиску и всестороннему анализу информации для построения перспективных версий и оптимального планирования расследований;

- эффективно и быстро провести параллельную проверку выдвинутых следственных и оперативно-розыскных версий;

- обеспечить максимальную концентрацию и комплексное использование сил и средств, оптимальное применение методов и приемов раскрытия и расследования преступлений на основе существенно увеличивающегося уровня управления и организации взаимодействия;

- успешно преодолевать наиболее острые проблемы и конфликтные ситуации, возникающие при расследовании уголовных дел о тяжких преступлениях.

Следует отметить положительный опыт работы по взаимодействию правоохранительных органов в Северо-Кавказском федеральном округе. Так, исполняя положения Приказа Председателя Следственного комитета Российской Федерации, от 12.07.2011 № 109 «О мерах по противодействию экстремистской деятельности», совместным приказом ФСБ России, МВД России и Следственного комитета №18/ДСП/286дсп/14дсп/ от 16.04.2010 в Северо-Кавказском федеральном округе была создана отдельная постоянно действующая межведомственная оперативная группа (ОПДМОГ). В рамках работы указанной оперативной группы изданы совместные организационно-распорядительные документы, обеспечивающие работу постоянно действующих следственно оперативных групп по выявлению, пресечению, профилактике, раскрытию и расследованию преступлений экстремистской и террористической направленности.

Возросший уровень преступности, создание организованных преступных групп, вызвали необходимость объединения усилий и укрепления взаимодействия правоохранительных органов на межгосударственном уровне.

Борьба с терроризмом на международном уровне вызвала необходимость по взаимодействию правоохранительных структур на межгосударственном уровне, посредством ратификации международных антитеррористических конвенций. Так, Россия ратифицировала Международную конвенцию о борьбе с актами ядерного терроризма от 13 апреля 2005 г.

Одновременно с этим расширяется антитеррористическое сотрудничество в формате региональных организаций, таких как Содружество независимых государств (СНГ), Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) и Шанхайская организация сотрудничества (ШОС).

Так, в рамках СНГ от 13 января 2005 г. вступил в силу подписанный 4 июня 1999 г. в г. Минске Договор о сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств в борьбе с терроризмом. В указанном документе определены организационные основы и порядок проведения совместных антитеррористических мероприятий на территориях государств-участников Содружества Независимых Государств. В рамках указанного договора между странами СНГ подписан протокол «О порядке пребывания и взаимодействия сотрудников правоохранительных органов на территориях государств – участников Содружества Независимых государств (Минск, 4 июня 1999г.). Уже в рамках реализации указанного протокола уголовно-процессуальное законодательство Республики Казахстан предусмотрело создание института присутствия представителя иностранного государства. Так, в ч.4 ст.525 УПК Республики Казахстан закрепляется присутствие представителя компетентного учреждения другого государства. При этом необходимо разрешение Генерального прокурора РК и регламентация в международном договоре. Однако в УПК РК не установлен порядок допуска представителей договаривающихся сторон к участию в производстве следственных действий. Представляется, что указанный опыт, в рамках международного сотрудничества, следует перенять и российской правоохранительной системой.

В тоже время и, в рамках УПК РФ, предусмотрен процессуальный механизм реализации договора о сотрудничестве между государствами-участниками СНГ в борьбе с терроризмом. Так, если на территории иностранного государства необходимо провести какие-либо процессуальные действия, предусмотренные УПК РФ, то суд, прокурор, руководитель следственного органа, следователь, дознаватель вносит запрос об их производстве соответствующими компетентными органами этого государства в соответствии с международным договором РФ, международным соглашением или на основе принципа взаимности.

Запрос направляется через:

1) Верховный Суд РФ по вопросам судебной деятельности Верховного Суда РФ;

2) Министерство юстиции РФ – по вопросам судебной деятельности всех остальных судов;

3) Следственный комитет РФ, Министерство внутренних дел РФ, Федеральную службу безопасности Российской Федерации, Федеральную службу Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ - по уголовным делам, находящимся в их производстве;

4) Генеральную прокуратуру РФ – в остальных случаях (ст. 453 УПК РФ).

Доказательства, полученные на территории иностранного государства по такому запросу, пользуются такой же юридической силой, как и доказательства, полученные компетентными органами на территории РФ (ст. 455 УПК).

В тоже время, и здесь имеют место проблемы, касающиеся сроков исполнения международных договоров на проведение тех или иных следственных и процессуальных действий. Следственная практика показывает, что нередко такие запросы исполняются месяцами, а то вообще остаются без какого-либо внимания.

В рамках ШОС также приняты международные правовые акты в сфере обеспечения национальной безопасности от терроризма. К ним следует отнести следующие документы:

- Шанхайская Конвенция по борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом (ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 10 января 2003 г. № 3-ФЗ);

- Соглашение между государствами – членами Шанхайской организации сотрудничества о Региональной антитеррористической структуре (ратифицировано Российской Федерацией Федеральным законом от 5 марта 2004 г. № 7-ФЗ);

- Концепция сотрудничества государств – членов Шанхайской организации сотрудничества в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом (Астана, 5 июля 2005 г.);

- Декларация глав государств – членов Шанхайской организации сотрудничества в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом (Астана, 5 июля 2005 г.);

- Соглашение о порядке организации и проведения совместных антитеррористических мероприятий на территориях государств-членов Шанхайской Организации Сотрудничества (подписана Российской Федерацией 15 июня 2006 г., в настоящее время в Российской Федерации проводятся внутригосударственные процедуры, необходимые для ее вступления в силу).

В указанных международных нормативных правовых актах раскрываются формы международного сотрудничества по борьбе с терроризмом, к которым относятся:

1. Направление и исполнение запросов об оказании правовой помощи. Такого рода запросы, получившие в специальной литературе наименование международных следственных поручений (МСП), направляются тогда, когда по находящемуся в производстве уголовному делу необходимо выполнить отдельные процессуальные действия. Порядок направления МСП предусмотрен ч.3 ст.453 УПК РФ.

2. Взаимный обмен информацией по вопросам расследования преступлений. Так, Минская конвенция предусматривает взаимное предоставление сторонами сведений о действующем уголовном и уголовно-процессуальном законодательстве, о практике ее применения.

3. Участие сотрудников правоохранительных органов, различных государств, в том числе и следователей СКР, в совместных следственных и процессуальных действиях и оперативно-розыскных мероприятиях, осуществляемых на территории других государств. Следователям и оперативным работником разрешалось бы на территории иностранного государства принимать участие в проведении следственных действий и оперативно-розыскных мероприятий. При этом они, в допустимых пределах, информируют сотрудников принимающей стороны об обстоятельствах исследуемого события преступления и интересующих их фактических данных, участвуют в обсуждении и планировании намеченных мероприятий, при необходимости дают консультации по вопросам, представляющим взаимный интерес, а также присутствуют при проведении намеченных мероприятий.

4. Осуществление уголовного преследования и выдача (экстрадиция) лиц, обвиняемых в преступлении или осужденных за их совершение;

5. Выполнение запросов о проведении оперативно-розыскных мероприятий;

6. Принятие мер по предупреждению, выявлению и пресечению на территории своего государства деяний, направленных против других сторон;

7. Принятие мер по предупреждению, выявлению и пресечению финансирования, поставок вооружения, боеприпасов, оказания иного содействия любым лицам и (или) организациям для совершения деяний[26], обмена информацией, представляющий взаимный интерес о:

- готовящихся и совершенных деяниях, выявления и пресечения попыток их совершения;

- организациях, группах и лицах, готовящих и (или) совершающих деяния, а также иным образом участвующих в этих деяниях, включая их цели, задачи, связи и иные сведения;

- незаконном изготовлении, приобретении, хранении, передаче, перемещении, сбыте и использовании сильнодействующих ядовитых, отравляющих, взрывчатых веществ, радиоактивных материалов, вооружения, взрывных устройств, огнестрельного оружия, боеприпасов, ядерного, химического, биологического и др.

- выявление предполагаемых источников финансирования.

Помимо прочего, немаловажную роль в решении многоплановых задач укрепления механизмов безопасности перед лицом новых террористических угроз играют двухсторонние рабочие группы «высокого уровня».

В настоящий момент действуют российско-американская, российско-китайская, российско-британская, российско-германская и другие антитеррористические группы, деятельность которых направлена на развитие сотрудничества в сфере борьбы с терроризмом.

Исследования показывают, что, с одной стороны, постоянно расширяется спектр контртеррористических мероприятий, а с другой – появляются новые количественные и качественные характеристики актов терроризма. На сегодняшний момент, действенный антитеррористический контроль реализован не в полной мере, а также не вполне определены приоритеты адекватных мер по противодействию актам терроризма, что в свою очередь не способствует накоплению необходимых знаний о способах действий террористов.

Кроме того, в международном сотрудничестве по противодействию терроризму присутствует и политика двойных стандартов некоторых государств – это деление террористов на «плохих» и «хороших», заигрывание с экстремистами и террористами, проявление гуманности к террористам и попытки оправдать их чудовищные действия, стремление ослабить силы антитеррористической коалиции, призывы к правительствам государств сесть за стол переговоров с террористами, предоставление эфира террористам, беспрепятственные выдачи виз террористам и их укрытие.

Для устранения двойных стандартов и повышения эффективности действий в противодействии терроризму Россия неоднократно предлагала внимательней относиться к запросам других государств с просьбой о выдаче террористов, безупречно выполнять международные акты по экстрадиции преступников.

Приложение