2015-10-22
1210
Основным документом, регламентирующим процедуру паспортизации населения России, в первые годы XX века был «Устав о паспортах», принятый в 1903 году. В соответствии с предписаниями Устава о паспортах лица, проживающие по месту постоянного жительства, не обязывались иметь паспорта.
Под постоянным местом жительства понималось:
а) для дворян, купцов, чиновничества, почетных граждан и разночинцев — место, где они имели недвижимое имущество или домашнее обзаведение, или были заняты по службе;
б) для мещан и ремесленников — город или местечко, где они были причислены к мещанскому или ремесленному обществу;
в) для крестьян — сельское общество или волость, к которой они были приписаны.
На фабриках, заводах, мануфактурах и горных промыслах, на которые распространялось действие правил о надзоре за заведениями фабрично-заводской промышленности, всем рабочим предписывалось иметь паспорта, даже в случаях, когда предприятие находилось в месте постоянного жительства этих рабочих.
Отбывшие наказание в исправительно-арестанских отделениях, тюрьмах и крепостях в соответствии с Уложением о наказаниях (в отдельных случаях по решению Особых Совещаниях при министре внутренних дел) находились под особым полицейским надзором. Этим лицам паспорта выдавались только с разрешения полиции, а в них делалась отметка о судимости владельца и производилась запись, ограничивающая места проживания.
Именной Высочайший Указ от 5 октября 1906 года отменил некоторые ограничения в правах сельских обывателей и лиц других бывших податных сословий. Указ (п. 5) предоставил сельским обывателям и лицам других бывших податных сословий свободу избрания места постоянного жительства на одинаковых, указанных в Уставе о паспорта«основаниях с лицами других сословий. В то же время обеспечение паспортного режима внутри империи усугублялось значительными потоками лиц, выезжающими заграницу. Полиция выдавала всем желающим уехать заграницу свидетельства об отсутствии законных препятствий к отъезду, которое прикладывалось к прошению на имя губернатора.
Заграничные паспорта выдавались без промедления сроком на пять лет всем лицам старше двадцати лет. Контроль и учет за переездом границы осуществлялся на таможне.
Прибывающие в Россию иностранцы получали паспорт сроком на один год с указанием места проживания.
За период с 1897 года по 1906 год из империи выехало около 5,5 мил. человек, в том числе 2,9 мил. русских подданных. За один только 1911 год из России выехало 10,6 мил человек, включая 7,2 млн. русских подданных.
Принятые в Уставе о паспортах 1903 года изменения и дополнения 1906-1909 гг. принципиально не отличались от Положения. В то же время вводились ограничения на поселение и получение документов как общего порядка (например, «черта оседлости» для еврейского населения, ограничения для цыган, запретная зона вокруг столиц и губернских округов), так и для лиц, судимых и находящихся под надзором полиции.
В период первой мировой войны (1914-1918 гг.) Российское правительство ввело некоторые ограничения о выдаче паспортов, связанные с военными условиями... Пришедшее к власти в 1917 году буржуазное временное правительство отменило эти ограничения. Других изменений в регулировании паспортного режима оно не внесло, и Положение о видах на жительство 1894 года продолжало действовать до Великой Октябрьской социалистической революции (7 ноября 1917 года).
После революции процесс учета и миграции населения России был сложным и длительным...
10 ноября 1917 года Декрет ВЦИК и СНК «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» ликвидировал все сословные привилегии и ограничения и провозгласил равенство советских граждан. Это коренным образом изменило паспортный режим в стране.
Крушение Российской империи, революционные потрясения, мировая и гражданская войны вызвали перемещения больших масс населения, в том числе бывших военнообязанных, появление беженцев и эмигрантов. Для решения этих вопросов в составе НКВД РСФСР, комиссариатов по внутренним делам и исполкомов на местах были созданы иностранные отделы. Они совместно с Народным комиссариатом иностранных дел РСФСР вели работу по обеспечению учета и перемещению в свои страны указанных категорий граждан. Координировало эту деятельность Центральное эвакуационное управление (Центрэвак) при СНК РСФСР.
В этот же период НКВД РСФСР и НКИД РСФСР издали нормативные акты, регулирующие вопросы въезда в Россию и выезда за границу. В их числе:
- Приказ НКВД РСФСР № 89 (ноябрь, 1917 год) «О выезде за границу граждан воюющих с нами стран с места их постоянного жительства»;
- Приказ НКИД РСФСР (январь, 1918 год) «О правилах въезда в Россию из-за границы русских граждан»;
- Циркулярное письмо НКИД РСФСР № 91 (январь, 1918 год) «Правила въезда в Россию» и другие.
Устанавливаемый порядок въезда-выезда сводился к обязательному получению всеми русскими иностранными гражданами специального разрешения (визы) на каждую поездку.
Своеобразно развивалась паспортная система в России в первые годы после Октябрьской революции. Совнарком РСФСР 5 октября 1918 года принял Декрет «О Трудовых книжках для нетрудящихся».
Целью Декрета были осуществление принципа всеобщей обязанности трудиться, привлечение к труду нетрудящихся.
Трудовые книжки были не только средством контроля за выполнением трудовых повинностей нетрудящимися элементами, но и единственным документом для них, удостоверяющим личность.
Выдача трудовых книжек, справок, свидетельств и других документов в соответствии с Инструкцией НКВД и НКЮ РСФСР от 12 октября 1918 года «Об организации советской рабоче-крестьянской милиции» возлагалось на милицию, а общее руководство этой работой осуществляли подотделы отделов управлений исполкомов.
В период гражданской воины в России встал вопрос о едином документировании всех российских граждан.
Первой такой попыткой была Инструкция о порядке выдачи паспортов и временных свидетельств, объявленных приказом Главного Управления Советской рабоче-крестьянской милиции НКВД от 1 ноября 1920 года.
Исключительное право выдачи паспортов и временных свидетельств возлагалось на уездно-городские и уездные управления милиции. Всем другим учреждениям запрещалась выдача подобных документов.
Виды на жительство, выданные другими учреждениями, считались недействительными и подлежали замене на паспорта.
В паспортах образца 1920 года вносились сведения о служебном, общественном и семейном положении. Особая отметка делалась в паспортах лиц, лишенных избирательного права в соответствии со статьей 65 Конституции РСФСР 1918 года.
Паспорта выдавались лишь лицам, желавшим их получить. Однако экономические и политические условия не позволили в те годы ввести единый документ для всех граждан России.
Наряду с Трудовыми книжками продолжали функционировать старые паспорта и виды на жительство.
После окончания гражданской войны разнообразие документов, удостоверяющих личность гражданина, являлось серьезным препятствием для осуществления гражданами своих прав во взаимоотношениях с государственными органами, учреждениями и частными лицами.
Для персонального учета населения требовался единый, удостоверяющий личность документ. Нельзя не учитывать и того обстоятельства, что в 1922 году ВЦИК утвердил Гражданский кодекс РСФСР, согласно которому каждый гражданин имел право свободно передвигаться по территории РСФСР, выбирать не запрещенные законом занятия и профессии.
В целях урегулирования создавшегося положения в НКВД РСФСР в 1922 году и начале 1923 года разрабатывались проекты положений об удостоверениях личности. 20 июня 1923 года был принят Декрет ВЦИК и СНК РСФСР «Об удостоверении личности», который юридически оформил слом старой дореволюционной паспортной системы. Все прежние документы, дающие право на передвижение, аннулировались, и с 1 января 1924 года вводились удостоверения личности. Они содержали в себе следующие сведения: фамилия, имя, отчество владельца; год, месяц и число рождения; место постоянного жительства; род занятий (основная профессия); отношения к отбыванию воинской повинности; семейное положение; перечень несовершеннолетних детей, внесенных в документ родителей.
В отступление от общего правила на несовершеннолетних в возрасте от 12-ти до 16-ти лет могли быть выданы отдельные удостоверения личности, но только по просьбе родителей или заменяющих их лиц, а при отсутствии родителей — по просьбе самих несовершеннолетних.
Удостоверение личности выдавались на три года. По желанию получателя в документе могла быть наклеена фотокарточка. Как видно из Декрета, получение удостоверение личности являлось не обязанностью, а правом граждан. Отсутствие у граждан такого документа не влекло никаких правовых последствий.
Опыт РСФСР по введению удостоверений личности был заимствован другими союзными республиками.
В дополнение к Декрету ВЦИК и СНК РСФСР от 20 июня 1923 года «Об удостоверениях личности» 26 апреля 1925 года было принято Постановление СНК РСФСР «О прописке граждан в городских поселениях». Таким образом, начиная с 1925 года «институт прописки» стал неотъемлемой частью паспортного режима советского общества. Следует заметить, что еще до принятия республиканских актов об удостоверении личности, введение прописки в ряде регионов страны местные органы власти вводили (1920 год) временные удостоверения личности и устанавливали прописку граждан...
Основанием для прописки мог быть любой документ (удостоверение личности, актовая запись о рождении, расчетная книжка или любой документ с места работы, членский билет профсоюза).
Прописка могла быть осуществлена и при отсутствии документа — по письменному заявлению прибывшего.
Наркомату внутренних дел РСФСР было поручено подготовить Инструкцию по применению Постановления СНК РСФСР от 26 апреля 1925 года «О прописке граждан в городских поселениях».
Организация прописки населения еще более расширила возможности адресно-справочной работы.
В связи с этим циркуляром НКВД от 11 ноября 1926 года было объявлено новое Положение об адресных бюро и адресных столах в РСФСР. С принятие данного Положения в основном завершилось становление адресных бюро.
5 июня 1925 года Президиум ЦИК СССР своим постановлением утвердил «Положение о въезде в СССР и выезде из СССР» — это первый правовой акт, регулирующий вопросы выезда и въезда в общесоюзном масштабе.
НКВД и НКИД по согласованию с союзными ведомствами приняли инструкцию о порядке выполнения этого положения. В частности, к ведению НКВД и его органов относилась выдача гражданам СССР общегражданских заграничных паспортов и виз для иностранцев.
К ведению НКИД — выдача дипломатических, служебных паспортов и виз на выезд за границу. Принятым СНК СССР 25 мая 1931 г. (в первом союзном законе) Положении «О рабоче-крестьянской милиции», милиция, ранее находившаяся в двойном подчинении (НКВД союзной республики и местным исполкомом), была выведена из-под контроля местных властей и подчинена вышестоящему органу.
В связи с ликвидацией в декабре 1930 года НКВД милиция сначала находилась в ведении СНК, а затем в ОГПУ...
