Глава 1.Бюджетное финансирование как основной источник финансирования жилищно-коммунального хозяйства

 

После вступления в силу ЖК РФ, Федерального закона «Об основах регулировании тарифов организаций коммунального комплекса» и нескольких других законодательных актов ряд факторов, вызывавших трудности в работе предприятий жилищно-коммунального хозяйства, был устранен.

Тем не менее, проблемы, связанные с закрытием кредитной задолженности ЖКХ перед поставщиками услуг и бюджетами регионального и федерального уровня, не утрачивают актуальности. Причинами такого положения являются недостаточное финансирование со стороны бюджетов, несовершенство тарифной политики и слабая эффективность работы предприятий коммунального хозяйства. Так, на 2011 год исследование показало убыточность 58% структур ЖКХ, общий объем финансовых потерь составил 52 млн. рублей. На начало 2011 года кредитная задолженность составила 302,1 млрд., а дебиторский долг – 346,6 млрд. рублей.

Таблица 1 Финансовый результат жилищно-коммунального комплекса в 2011 г.

Согласно оценкам экспертов, лишь программа модернизации главных фондов коммунального хозяйства требует затрат в виде 4,5-5 триллионов рублей, а по информации Росстроя, для качественного усовершенствования структуры ЖКХ необходимо затратить почти 8 триллионов рублей, что сопоставимо с величиной национального бюджета.

Чтобы сложившаяся ситуация претерпела серьезные изменения, требуется повышение эффективности отдельных предприятий, работа над повышением уровня услуг в сфере ЖКХ и снижение давления на местные и федеральные бюджеты, которые финансируют отрасль. При совокупных усилиях можно остановить разрушение фонда жилья и начать укрепление производственно-технической базы коммунального хозяйства. Для достижения поставленных целей был выпущен и вступил в силу президентский Указ от 28.04.97, в котором была создана концепция реформирования системы ЖКХ. В последующем Указ дополнялся и редактировался, будучи одним из основных инструментов долгосрочного стратегического планирования и управления отраслью.

Четырьмя годами ранее, в 1993 году, правительственное постановление одобрило развитие государственной программы «Жилище»: согласно тексту документа, она была направлена на формирование юридической базы для проведения реформ в сфере жилья и разработку новых принципов финансирования, которая подразумевала нормативное выделение денежных средств на развитие ЖКХ. Вместе с тем исполнительным органам субъектов федерации предписывалось создать и внедрить местные программы в соответствии с положениями «Жилища». После 17.09.2001 документ фактически был признан недействительным, поскольку было издано постановление РФ с утверждением целевой программы «Жилище» с предписанием исполнения с 2002 по 2014 год.

В состав программы включено несколько подпрограмм. В частности, деятельность по финансированию строительных, реконструкционных и модернизирующих мероприятий, которые предусмотрены подпрограммой «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса РФ», была предусмотрена на всех этапах реализации, для чего планировалось использовать специально выделенные финансы. Главной задачей подпрограммы является формирование условий, в которых жилфонд и коммунально-хозяйственную инфраструктуру можно будет улучшить, сделав их отвечающими стандартам качества и обеспечив комфорт эксплуатации таких объектов.

Обязательным условием перечисления финансов из федерального бюджета в рамках подпрограммы является финансирование проектов, нацеленных на модернизацию объектов ЖКХ, при поддержке субъектов федерации, муниципальных образований и инвесторов-частников. В ходе предоставления федеральных финансовых средств для совместного спонсирования проектов модернизации для объектов ЖКХ наибольшее внимание уделяется привлечению денежных вливаний частных лиц. Для повышения количества таких инвестиций важна разработка и реализация методической базы для оценки конкретных проектов в сфере жилищно-коммунального хозяйства и реализации в рамках сотрудничества государственных структур и частных инвесторов.

Правительство РФ определяет порядок выбора субъектов федерации и утверждения проектов, направленных на модернизацию объектов ЖКХ, а также выделения и распределения бюджетных средств на воплощение отобранных проектов. На реализацию в период с 2010 по 2014 год было запланировано выделение 96, 452 млрд. рублей, из которых 27,5 млрд. – это средства из бюджета федерального уровня.

Чтобы установить объем трансфертов от федерального бюджета к региональным, в том числе средств на помощь по оплате коммунальных услуг и самих помещений, Правительство разработало и утвердило ряд стандартов на федеральном уровне. Мировая практика говорит о том, что возможность государства регулировать вопросы экономики в сфере коммунального хозяйства является важным инструментом воздействия и решения серьезных вопросов. В частности, для грамотного ведения политики в данной отрасли требуется государственное регулирование и финансовая поддержка.

В связи с вышеизложенным одной из самых важных проблем является бюджетное финансирование. Сегодня такой род поддержки реализуется в качестве выплат субсидий малоимущим категориям граждан, перечисления целевых средств бюджета в рамках подпрограммы, а также перевода дотаций субъектам федерации для проведения подготовительных работ к холодному сезону.

Основная часть нагрузки в рамках господдержки ЖКХ была переложена на региональные бюджеты, а в консолидированном государственном бюджете процент трат на жилищно-коммунальное хозяйство постепенно снижался. Искусственное формирование заниженных тарифных ставок на услуги ЖКХ позволили сдержать их рост, поэтому, например, в период 1997-2001 при инфляции в 670% рост цены услуг составит только 270%, что является хорошим результатом. Тем не менее, по данным из таблицы 2 можно сделать вывод, что консолидированные бюджетные расходы на сферу ЖКХ в реальном размере постоянно растут, при этом расходы бюджета федерального уровня особенно заметно увеличились в 2010 году.

Таблица 2 «Расходы консолидированного бюджета Российской Федерации на жилищно-коммунальное хозяйство»

Федеральные бюджетные траты на нужды ЖКХ на 2011 год составили 53 млрд. рублей, годом позже – 64 млрд., а в 2013 году в план подпрограммы заложено финансирование на 107,7 млрд. рублей. Анализ структуры трат в рамках бюджета на федеральном уровне показывает, что рост расходов заложен достаточно крупный – в размере 65%.

Активная государственная политика в сфере экономики проводится властью посредством местных и региональных бюджетов, она нацелена на общерегиональное развитие сферы, и больше 90% консолидированных расходов в РФ в рамках финансирования ЖКХ приходится на бюджеты различных субъектов федерации.

Таблица 3 «Расходы консолидированного бюджета Российской Федерации»

 

Как было сказано ранее, основной задачей расходования бюджетных финансов является покрытие нужд, имеющих отношение к обеспечению граждан. Ключевые статьи затрат в рамках местного бюджета – финансовые расходы на образовательную, здравоохранительную, спортивную отрасль и структуру ЖКХ. Стоит заметить, что постепенно расходы на жилищно-коммунальное хозяйство в региональных бюджетах понизились с 30 до 18,8%. Основная причина этого – плавный переход к 100% оплаты коммунальных услуг от затрат субъектами федерации.

Важным критерием, позволяющим установить уровень исполнения региональных и местных бюджетов, является кредитная задолженность, и на начало 2012 года этот долг снизился на 11,9 млрд. рублей, дойдя до показателя 35 млрд. Что касается долга местных бюджетов по оплате ЖКУ, то этот показатель снизился на 3,2 млрд. до 3,8 млрд. рублей на начало 2012 года. К комплексному числу трат задолженность местных бюджетов составляет 1,8%: такой показатель может считаться приемлемым.

Федеральное финансирование жилищно-коммунального хозяйства

Оздоровление состояния объектов ЖКХ во многом зависит от периодичности и объемов поддержки из бюджета на федеральном уровне. В нем интересы коммунального хозяйства различных субъектов РФ учитываются как элемент межбюджетных отношений в фондах начисления компенсаций и софинансирования расходов, в том числе в рамках принятой программы целевого типа «Жилище».

Сфера ЖКХ многими исследователями считается единственной отраслью, траты на развитие которой указываются в бюджетных общих расходах федеративных субъектов по конкретной методике, построенной на общегосударственных стандартах. В условиях федерализма органы РФ не вправе повлиять на властные структуры субъектов в области целесообразности и объема выделяемых бюджетных ассигнований. Другими словами, вопрос перечисления и распределения бюджетных средств в регионе полностью зависит от политики местных властей.

Наряду со сложившейся ситуацией во многих федеративных субъектах выделяемые на поддержку ЖКХ средства имеют объем, не удовлетворяющий реальную потребность, а в ходе распределения и использования эти ассигнования, уже неоправданно низкие, расходуются неэффективно, что подрывает положение финансово-материальной базы отрасли.

Компенсационный фонд

С 2001 года в рамках бюджета на федеральном уровне был создан Фонд компенсаций: это комплекс субвенций, которые предоставляются субъектным бюджетам для финансирования расходных обязанностей субъектов или образований муниципального типа, если такие обязанности появились в ходе исполнения полномочий, переданных федеральными органами (подробнее см. таблицу 4).

Таблица 4 «Средства Федерального фонда компенсаций на 2009-2012 г.»

Российское правительство выпустило постановление от 12.12.2011, в котором утверждается способ и особенности субвенций, направленных федеральным бюджетом в регионы для оплаты ЖКУ некоторым категориям лиц. Так, на 2013-2014 годы предусмотрена выплата нуждающимся категориям граждан, составляющая свыше 97 и 108 млн. рублей соответственно. Таким образом, можно сообщить о положительном эффекте применения такого механизма, которое позволяет поднять состояние местных бюджетов, исправить состояние объектов коммунального хозяйства и удовлетворить нужды населения в сфере жилищных услуг.

Фонд софинансирования расходов

Для обеспечения гарантий получения субсидий лицам из малообеспеченных категорий граждан, которые необходимы для оплаты услуг ЖКХ, с 2002 года действует метод частичной компенсации затрат, реализуемый с помощью федеральных бюджетных средств, передаваемых в региональные бюджеты через специально сформированный Фонд общего финансирования соцрасходов. Данная методика позволила стимулировать развитие и внедрение реформы жилищно-коммунального хозяйства, а в 2011 году механизм изменился благодаря корректировкам, принятым для Бюджетного кодекса.

Так, по статье 132 вышеназванного кодекса, Фонд софинансирования создает комплексный объем субсидий, которые перечисляются субъектным бюджетам страны для совместного финансирования расходов, которые появились в процессе полномочных действий органов власти в выбранных субъектах государства в рамках ведения хозяйства и самоуправления в решении местных вопросов. На основании этого законодательного акта правительство сформировало и утвердило Правила перечисления федеральных бюджетных субсидий, которые обеспечивают программу софинансирования и позволяют предоставить малоимущим гражданам субсидии на внесение коммунальных платежей и оплату недвижимости.

В соответствии с положениями Долговременной бюджетной стратегии государства, до 2023 года программа развития отрасли ЖКХ подразумевает уменьшение размера субсидий, направленных населению, и рост процента рыночных отношений, что приведет к плавному сокращению бюджетных расходов в данной сфере. Помимо прочего, реформа отрасли жилищно-коммунального хозяйства отчасти будет оплачиваться средствами из Фонда содействия реформированию, что делает нагрузку на бюджет меньше.

Ключевыми направлениями, поддерживаемыми для роста продуктивности бюджетной политической линии государства касательно системы ЖКХ, можно считать следующие:

1. Финансирование системы господдержки проектов денежных вложений в сферу ЖКХ.

2. Финансирование с применением средств бюджета инвестиций, которые нацелены на усовершенствование коммунальной системы инфраструктуры и ее отдельных объектов.

3. Привлечение вложений из Фонда инвестиций государства для спонсирования проектов, которые имеют целью усовершенствование инфраструктуры.

4. Развитие и повышение эффективности существующих механизмов софинансирования в рамках сотрудничества бюджетных субъектов и частных лиц, в особенности в области финансирования модернизации объектов инфраструктуры ЖКХ.

5. Уточнение адресного предоставления субсидий и льготных условий для оплаты налогов и внесения коммунальных платежей.