Технология организации общественных слушаний

Среди разнообразных форм общественного участия в управленческих процессах и принятии территориально значимых решений особое место занимает технология общественных слушаний. Правильно организованные и грамотно проведенные общественные слушания дают возможность уяснить точки зрения всех участников, разработать эффективный план действий с учетом мнений всех заинтересованных сторон, помогают преодолеть или смягчить сопротивление проекту, закону, программе. Однако произойдет это лишь тогда, когда организаторы и участники честно и откровенно ответят на все вопросы, обменяются информацией, которой каждый обладает. Если организаторам это удается, слушания могут объединить население, социальные группы в поддержку того самого предложения, вокруг которого ещё недавно велись ожесточенные споры.

Однако если слушания плохо подготовлены, если организаторы теряют контроль над их ходом, они превращаются в беспорядочный «сход», участники которого бесконечно препираются друг с другом. В результате они лишь убеждаются в своей правоте и полной неприемлемости точки зрения оппонентов. В конечном итоге такие слушания лишь поспособствуют раздуванию конфликта. Люди покидают слушания с чувством, что они потратили свое время, но никто их не слушал, никто не обратил ни малейшего внимания на то, что они пытались довести до сведения участников. Неудачно проведённые слушания могут даже дать толчок бессмысленной конфронтации, от которой никто не выигрывает и которая не приведет ни к каким конструктивным результатам. Таким образом, общественные слушания создают возможность для цивилизованного участия населения в делах государственного (местного) управления и потому является важным средством укрепления доверия к власти и ее представителям. Известно, что по формату и характеру проведения слушания могут быть достаточно разнообразными, так как существует много методов и средств, позволяющих стимулировать обмен мнениями, дискуссию и поиск согласия. Так, например, по формату они могут проходить в форме «мозгового штурма», метода рабочих подгрупп, открытого пространства. По характеру они могут быть:

– Информационные. Их цель – сообщить гражданам или организациям определенную информацию. Это или слушания в законодательных органах и их комитетах и комиссиях, слушания в органах исполнительной власти, слушания с участием заинтересованных групп граждан, общественных организаций или органов территориального самоуправления. Такие слушания могут состоять: из одного или нескольких отдельных докладов; общей дискуссии с участием нескольких экспертов в присутствии граждан и представителей общественных организаций. Чтобы обмен информацией был по возможности двусторонним, необходимо зарезервировать определённое время для того, чтобы слушатели могли задать вопросы или выступить с замечаниями и предложениями;

– Совещательные. Их цель – учет мнения общественности, которое представлено в аккумулированном виде в выступлениях различных уровней предполагает наличие общественных комиссий при их структурах. В них входят представители местного населения, которые или обладают необходимыми для работы комитета знаниями, или разделяют его цели. Им поручается изучить конкретный вопрос и предложить органам власти рекомендации по его решению. Хотя заседания таких слушаний открыты для общественности, возможность выступить чаще всего предоставляется только членам комиссий. Главное в работе – не реплики отдельных граждан, а мнение общественности, аккумулированное в отчётах и итоговом докладе комитета;

– Проблемные. На обсуждение таких слушаний выносятся спорные вопросы или проблемы, требующие особого внимания или решения. Предполагается, что его участники сообща выдвинут разумное предложение по решению проблемы. Такие слушания могут проводиться как в открытом формате, т.е. свободном доступе для всех желающих, так и «в закрытом», только для специально приглашенных участников. Особое значение в этом случае приобретает формат проведения слушаний и подбор специалистов, способных обеспечить эффективную работу формата. Если орган власти принимает решение подключить граждан и общественные организации к процессу принятия решения и выработке программы действий, следует ожидать, что может быть заявлено несколько позиций, которые на первый взгляд кажутся диаметрально противоположными. Поэтому очень важно найти точки соприкосновения между ними и на этой основе начать выработку варианта, который устроит все стороны. Для этого необходимо:

– на слушаниях, где высказываются самые разные и просто взаимоисключающие мнения, не следует проводить голосования или принимать какие-то волевые решения. Цель слушаний в том, чтобы выработать единые рекомендации по вопросу о том, как лучше реализовать данную проблему (программу);

– согласие достигается тогда, когда удаётся совместить наиболее близкие предложения и хотя бы частично скорректировать в направлении сближения с ними все остальные конструктивные точки зрения. Для получения эффективного результата общественные слушания должны быть тщательно спланированы и подготовлены организаторами.

Прежде всего, должна быть сформирована рабочая группа. Необходимо обеспечить участие в этой работе должностных лиц и лидеров организаций (инициативных групп), имеющих отношение к обсуждаемому вопросу.

Состав рабочей группы

1. Председатель. Это должен быть человек, занимающий достаточно высокую должность, пользующийся авторитетом и способный привлечь внимание общественности. В идеале это должен быть человек, который непосредственно определяет параметры проекта, программы или политического решения, которые будут обсуждаться на собрании.

2. Организатор (координатор) слушаний. Эти обязанности может исполнять и председательствующий, однако лучше не совмещать обязанности председательствующего и координатора. Председательствующий, прежде всего, задает общий тон слушаний и сообщает им политическую легитимность. Он должен хорошо знать суть вопроса, обладать ораторским даром, излучать оптимизм и уметь конструктивно работать. В своем вступительном слове он должен поприветствовать участников слушаний, представить докладчиков и всех более или менее значительных лиц, пришедших на слушания, объяснить присутствующим цели мероприятия и рассказать о порядке его проведения. Особенно важно разделить роли председательствующего и координатора в случаях, когда слушания обсуждают особенно спорный и трудный вопрос, а председательствующий либо уже обозначил свою позицию, либо так или иначе сам внёс вклад в разжигание страстей. В этом случае внимание аудитории и «огонь критики» могут сосредоточиться на нем, хотя цель слушаний - обсудить конкретный вопрос, а не деятельность председательствующего. Координатор должен уметь вести и направлять дискуссию. Основные обязанности координатора:

- обеспечить порядок и доброжелательную атмосферу на слушаниях;

- сделать так, чтобы каждый участник мероприятия покинул его в уверенности, что:

а) его точка зрения была озвучена;

б) что ему удалось задать интересующие его вопросы;

в) что ему удалось получить ответы на эти вопросы;

- вести слушания так, чтобы дискуссия не уходила в сторону, и по мере возможности стараться достичь консенсуса всегда и везде.

3. Администратор. Он несет ответственность за выбор оптимального места проведения слушаний, уведомление потенциальных участников и распространение объявлений о слушаниях, размножение раздаточных материалов, установку и эксплуатацию аудио и видеотехники, регистрацию выступающих и/или разработку регламента слушаний.

4. Пресс-секретарь. Это должен быть человек, умеющий успешно работать со СМИ, составлять и распространять как объявления о намеченных слушаниях, так и пресс-релизы о его ходе и результатах.

5. Докладчики. Это - люди, всесторонне владеющие вопросом, который будет обсуждаться, и способные коротко, связно и живо изложить суть дела, основные факты и предысторию вопроса. Их задача – сделать так, чтобы даже тот, кто слышит обо всём этом впервые, уяснил суть проблемы.

На некоторых слушаниях нужен также секретарь (стенографист), ведущий запись или протокол. Он должен точно и полно фиксировать все сделанные заявления, высказанные мнения и комментарии. Этот материал остается в распоряжении тех, кто будет отбирать, и реализовывать наиболее конструктивные идеи и предложения.

В том случае, если предполагается использование специальных форматов, позволяющих обеспечить эффективное решение проблемы в ходе проведения слушаний с использованием различных технологий (открытого пространства, «мозгового штурма» и пр.) в состав рабочей группы включаются специалисты, обеспечивающие проведение этой технологии (модераторы групп и пр.).

Ядро рабочей группы, отвечающее за содержательную часть организации слушаний, должно включать в себя представителей органов власти, учреждений, общественных организаций, инициативных групп граждан, заинтересованных в обсуждаемой теме. Они могут и не входить в число докладчиков, но именно они определяют содержательную часть общественных слушаний. Необходимо уделить максимальное внимание разработке сценария или плана слушаний. Он определяется целями слушаний и составом участников, от него зависят характер и содержание дискуссии и, что самое главное, успех слушаний. При разработке сценария необходимо определиться по каждой из перечисленных ниже позиций:

– вводная часть (оценка ситуации, обоснование необходимости слушаний);

– цели и задачи слушания, какие результаты ожидаются;

– как будет выглядеть регламент слушаний;

– какую дополнительную или справочную информацию по рассматриваемому вопросу должны иметь участники слушаний.

Основные темы и вопросы для дискуссии:

– какие основные темы необходимо обсудить и сколько времени понадобится на каждую из них;

–какую новую информацию необходимо сообщить участникам слушаний;

– какую новую информацию хотели бы получить в ответ организаторы слушаний;

– к каким из ранее сообщенных фактов и выводов необходимо обратиться вновь;

–в какой форме будут задаваться вопросы в ходе дискуссии и как предполагается обеспечить максимальную активность всех участников.

Участники:

– кому лучше всего поручить сообщения по основным темам;

– кто будет председательствующим, вести дискуссию и вести стенограмму.

Стимулирование дискуссии:

– какие вопросы наводящего характера можно задать, чтобы активизировать дискуссию и направить её в конструктивное русло;

– сколько вопросов с мест можно задать, чтобы успеть ответить на них в отведанное время;

–решения, задачи на будущее и люди, которые будут их выполнять;

– какие решения будут приняты на слушаниях, нужны ли ещё одни слушания, чтобы развить и закрепить успех первых;

– какие практические поручения могут быть даны по итогам слушаний, как и кто будет их выполнять, сколько времени на это может понадобиться;

– кто и как будет контролировать проведение решений слушаний в жизнь.

Закрытие слушаний:

– кто выступит с заключительным словом (обычно это бывает председательствующий);

–каким образом будет отмечен личный вклад каждого участника.

Ядро рабочей группы, отвечающее за содержательную часть организации слушаний, должно четко представлять себе, какой результат необходимо получить. В зависимости от результата подготавливается раздаточный материал, формируется состав участников слушаний, определятся формат слушаний. Последнее в конечном итоге зависит от основной цели слушаний (сообщить общественности определённую информацию, услышать мнение граждан по конкретному вопросу, разработать или обсудить конкретный план действий, программу и т.п.). Для проведения слушаний определяются модераторы, ведущие рабочих групп и пр. Для них разрабатываются четкие указания о формате их работы. Необходимо также определить, как закон регулирует проведение таких слушаний, какие должностные лица и учреждения должны быть о них уведомлены, какая информация должна содержаться в официальных сообщениях о проведении слушаний и т.д., какие требования предъявляет действующее законодательство к порядку проведения такого рода мероприятий.

На первом же заседании группы необходимо определить круг вопросов и проблем для обсуждения, составить план отбора участников, в случае необходимости модераторов и пр. и назначить ответственного за его исполнение. Отбор участников включает в себя выявление потенциальных противников и сторонников проекта или предложения, которые будут обсуждаться. Необходимо провести столько рабочих встреч, сколько нужно для полного прояснения содержательной части общественных слушаний.

Четко разработав содержательные позиции, необходимо создавать полную рабочую группу. Рабочая группа по подготовке слушаний должна провести первое заседание хотя бы за месяц до даты слушаний. И здесь также необходимо провести столько заседаний группы, сколько понадобится для решения ниже перечисленных задач. Всем этим лицам и организациям необходимо направить приглашения.

В плане необходимо указать, как слушания будут анонсироваться в СМИ. От полноты и содержания приглашений, а также списка лиц, которым они будут разосланы, зависит успех всего мероприятия. Учитывая конкретную ситуацию развития событий, целесообразно назначать дату проведения слушаний с учетом возможного участия в них значимых, ключевых фигур, выступления которых способны повысить эффективность слушаний. Необходимо подготовить проекты извещений и пресс–релизов.

Извещение о слушаниях должно содержать всю нужную информацию, быть простым, понятным и максимально корректным. Население должно быть проинформировано о том, где и когда будут проводиться слушания, какие вопросы включены в повестку дня, какое участие в слушаниях могут принять граждане и какие результаты они могут принести. Если извещения, приглашения и пресс-релизы составлены неудачно, население не проявит должного интереса к слушаниям.

Важно решить, в каком формате будут проходить слушания, а это в конечном итоге зависит от основной цели слушаний (сообщить общественности определённую информацию, услышать мнение граждан и соответствующих целевых групп по конкретному вопросу, и т.п.).

Необходимо выбрать место проведения собрания. К решению этого вопроса и к информированию общественности о том, где будут проходить слушания и как туда добраться, необходимо подойти особенно внимательно.

Это решение должно приниматься с учетом распорядка дня тех групп населения, в присутствии которых особенно заинтересованы организаторы.

Кроме этого, организаторы должны учесть ещё несколько факторов:

– легко ли будет добраться до места проведения слушаний;

–какое оборудование необходимо (кинопроектор, экран, аудио- и видеотехника);

– требуемые расходные и раздаточные материалы (бумага, фломастеры, плакаты, печатные материалы и т.д.);

– уровень комфортности для участников слушаний;

– будет ли происходить работа в малых группа и есть ли для этого место и пр.

Необходимо:

- составить повестку дня, определить докладчиков, формат проведения слушаний, продолжительность выступлений и работы в группах (если таковые предполагаются);

–выработать правила, в соответствие с которыми будет организовано проведение слушаний. Для этого необходимо определить - нужна ли предварительная регистрация участников, подготовка табличек с именами присутствующих;

–надоли выступающим назвать себя до начала выступления, и если да, то, как сделать это так, чтобы у человека не пропало желание высказаться;

–определить, сколько времени получит каждый выступающий и сколько будет отведено для комментариев из зала;

– определить, как поступить, если время уже исчерпано, а желающие выступить еще есть.

Правила должны быть достаточно гибкими, чтобы высказаться мог каждый, но при этом должны обеспечивать соблюдение порядка и корректное отношение друг к другу. На слушаниях необходимо сообщить присутствующим максимальный объём информации, но сделать это необходимо в течение зафиксированного времени, продолжительность которого зависит от насыщенности повестки дня. Люди должны видеть, что слушания проводятся в деловой обстановке, и что при этом никто не обойден вниманием и не лишен возможности выступить, а присутствующие на слушаниях представители власти искренне желают знать точку зрения тех, на кого они работают.

Нельзя позволять кому–то одному –человеку, группе лиц или чиновнику «монополизировать» слушания, поэтому правила должны предусматривать честное распределение времени для выступлений.

Нельзя затягивать слушания, они должны закончиться точно в назначенный срок, и желательно, чтобы они длились не больше двух часов.

Рабочая группа и все должностные лица, принимавшие участие в слушаниях или заинтересованные в их результатах, в течение недели после слушаний должны провести встречу, на которой обсуждаются ход слушаний, содержание выступлений, оценка полученного результата. Необходимо также уяснить, каким образом реализация высказанных на слушаниях предложений смогут повлиять на решения органов власти. Более того, может возникнуть ситуация, когда для реализации итогов слушаний должна быть создана рабочая группа, чья деятельность будет направлена на продвижение результатов.

Необходимо составить итоговый доклад слушаний и распространить его среди заинтересованных должностных лиц, организаторов слушаний, журналистов всех СМИ и максимально большого числа участников слушаний. В докладе должно быть указано:

– когда и где проводились слушания, кто был их спонсором и кто на них председательствовал;

– каковы была повестка дня и цели слушаний;

– кто принял участие, и кто выступал на слушаниях;

– какие идеи и предложения обсуждались;

–какие решения были приняты;

– как власти отреагировали на сам факт проведения слушаний и на высказанные пожелания;

– когда и где будет проводиться дальнейшее обсуждение этого вопроса общественностью и властями.

Участие граждан в государственном (региональном, муниципальном) управлении имеет для них значение лишь тогда, когда оно дает практические результаты. Если присутствовавшие на слушаниях чиновники дали гражданам обещание разобраться и дать ответ о принятых мерах по решению обсуждаемой проблемы, организаторы слушаний должны контролировать выполнение и вовремя информировать граждан.

Оценка результатов – важный этап проведения общественных слушаний. Результативность слушаний можно оценить по следующим позициям:

– оправдали ли слушания надежды граждан;

– какие материалы слушаний помогут представителям власти в реализации программы или решении вопроса;

– нужно ли создание рабочей группы, обеспечивающей продвижение результатов слушаний;

– нужно ли проводить другие слушания по этому же вопросу. Если да, то какой формат должны иметь такие слушания;

– как слушания способствовали совершенствованию деятельности органов власти и улучшению их работы по расширению участия граждан в делах государственного (регионального, муниципального) управления.