Бюджетная сфера Российской Федерации – одна из самых консервативных областей экономики, активно сопротивляющейся большинству институциональных изменений. В наибольшей степени это свойство характерно для сферы образования, самой многочисленной по количеству работающих, затрагивающей интересы всех слоев общества, поскольку в той или иной степени «потребителями» образования являются практически все семьи.
Это «активное сопротивление» очень ярко проявилось в процессе подготовки и принятия закона «Об автономных учреждениях», когда противниками принятия закона выступали профсоюзы, Союз театральных деятелей, Российский союз ректоров, представители научных учреждений и ряд других организаций. Компании в прессе, выступления известных деятелей образования, науки, культуры, даже акции протеста (например, митинг около Президиума Академии наук России).
Среди аргументов противников введения автономных учреждений были как реальные опасения, так и мифические, просто свидетельствующие о незнании проекта закона. В качестве примеров хотелось бы привести только два момента. Первый – протесты сотрудников академических научных институтов, на которые закон в принципе не распространяется. Второй – многочисленные высказывания, что введения автономных учреждений – это путь к приватизации, потере государственной собственности, перевод ее в частный сектор. Но в законе четко прописано, что имущество автономных учреждений – это государственное имущество, переданное им в оперативное управление, как и для бюджетных учреждений. Автономное учреждение не имеет права распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом без согласования с учредителем.
|
|
В то же время, создание нового типа государственных и муниципальных учреждений – автономных учреждений – это действительно институциональное изменение в бюджетной сфере, впервые произошедшее за последнее время. Поэтому целесообразно более подробно рассмотреть, какие же возможности открываются перед бюджетными учреждениями в связи с этим нововведением, какие реальные риски при этом возможны.[1]
В каких же ситуациях целесообразно создание автономных учреждений, а в каких сохранения учреждений в качестве бюджетных?
По сравнению с бюджетными учреждениями автономные учреждения обладают целым рядом дополнительных возможностей, существенно повышающих их экономическую и административную самостоятельность (Табл. 1). Автономные учреждения более открыты для общества, что регламентируется а) наличием наблюдательных советов, в состав которых входят не только представители учреждения и учредителя, но и представители общественности, б) обязанностью ежегодно «опубликовывать отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества» (пункт 10 статьи 2 закона «Об автономных учреждениях»).
|
|
Табл. 1. Автономные учреждения – новые возможности
Бюджетные учреждения | Автономные учреждения | |
Право распоряжения закрепленным имуществом | Не вправе распоряжаться (п.1 ст.298 ГК РФ) | Вправе распоряжаться за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, которым АУ может распоряжаться только с согласия собственника (п.2 ст.3 закона) |
Права в отношении полученных доходов и приобретенного за счет таких доходов имущества | Эти доходы после уплаты налогов и сборов учитываются в смете доходов и расходов БУ и отражаются в доходах соответствующего бюджета (п.2 ст.42 БК РФ). Смета утверждается учредителем | Распоряжается самостоятельно (п.2 ст.3 закона), в т.ч. средствами, полученными от целевого капитала (эндаумента) |
Права по привлечению заемных средств | Не вправе получать кредиты (п.8 ст. 161 БК РФ) | Вправе привлекать: на АУ не распространяются ограничения БК РФ, установленные для БУ |
Права по открытию банковских счетов | Федеральные БУ использует бюджетные средства исключительно через лицевые счета, которые ведутся Федеральным казначейством РФ (п.7 ст.161 БК РФ) | Вправе открывать счета в кредитных организациях (п.3 ст.2 закона) |
Основными условиями перевода учреждений образования являются:
· обеспечение конституционных и законодательных гарантий в области образования,
· наличие конкурентной среды и возможности привлечения внебюджетных средств.
Следует отметить, что второму критерии не соответствуют, главным образом, учреждения образования, которые вынуждены работать в малонаселенных и удаленных поселениях.
В пункте 4 статьи 5 Федерального закона «Об автономных учреждениях» установлено, что «Решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения принимается по инициативе либо с согласия государственного или муниципального учреждения, если такое решение не повлечет за собой нарушение конституционных прав граждан, в том числе права на получение бесплатного образования, права на участие в культурной жизни».
Таким образом, уже в самом законе оговорены два условия перевода существующих бюджетных учреждений в автономные учреждения:
– инициатива или согласие бюджетного учреждения на перевод в автономное учреждение;
‑ сохранение конституционных прав граждан, в том числе на получение бесплатного образования (в соответствии со статьей 43 Конституции РФ «Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях»).
1. Условие добровольности перехода
Добровольность перехода в автономное учреждение ‑ обязательное, необходимое условие. В законе не оговаривается, кем принимается решение, но, представляется целесообразным, чтобы это решение было принято не просто руководителем учреждения, а высшим органом образовательного учреждения, определенным в уставе, или другим коллегиальным органом, отвечающим за содержательную деятельность учреждения, например, педагогическим советом.
2. Условие сохранения конституционных прав граждан ‑ возможность сохранения социальных гарантий населению при переводе учреждения образования в АУ, а также в случае невозможности выполнения своих обязательств уже преобразованным учреждением
Обеспечение конституционных и других законодательно установленных прав граждан является обязанностью не учреждения, а соответствующего органа власти. В соответствии с Законом «Об образовании» (пункты 6.1.-6.3. статьи 29) в компетенцию субъектов РФ входит:
|
|
«6.1. обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации...
6.2) организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии, образовательных учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, специальных учебно-воспитательных учреждениях открытого и закрытого типа, оздоровительных образовательных учреждениях санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении, образовательных учреждениях для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации), в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации;
6.3) организация предоставления дополнительного профессионального образования в образовательных учреждениях субъектов Российской Федерации, а также дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения».
|
|
В соответствии со статьей 31 «1. К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в области образования относятся:
1) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
2) организация предоставления дополнительного образования детям и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района».
Как видно из вышесказанного, обеспечение гарантий и организация предоставления образования – полномочия субъектов РФ и органов местного самоуправления. Для обеспечения этих полномочий в условиях функционирования автономных учреждений предусмотрен инструмент государственного задания, от которого АУ не имеет права отказаться. Таким образом, в сфере образования трудно представить ситуацию, когда перевод бюджетного учреждения в автономное учреждение может нарушить права граждан на получение бесплатного образования. В качестве дополнительной страховки для защиты прав наименее социально-защищенных слоев населения можно рекомендовать регионам включить в перечень типов учреждений, не подлежащих переводу в АУ, учреждения, связанные с обучением детей-инвалидов и других детей с отклонениями в развитии, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, что и учтено в рекомендованном выше списке типов учреждений, не подлежащих переводу в АУ.
Второй аспект угрозы сохранения конституционных гарантий граждан может возникнуть в случае невозможности выполнения своих обязательств уже преобразованным учреждением. Представляется, что эта ситуация может возникнуть в случаях
а) необоснованности принятия решения о переводе бюджетного учреждения в АУ;
б) некомпетентного управления автономным учреждением его руководством и отсутствия надлежащего контроля учредителя за деятельностью учреждения, в том числе через участие в работе Наблюдательного совета.
Обоснованность принятия решения о переводе образовательного учреждения в АУ ‑ очень важный фактор. При принятии такого решения, особенно на первом этапе, когда еще не накоплен опыт работы нового типа учреждений, лучше не пойти навстречу инициативе бюджетного учреждения, если у учредителя имеются хоть какие-то сомнения в способности этого учреждения к работе в новых условиях, в инициативности его руководства. Необоснованный перевод даже одного - двух учреждений, которые не смогут эффективно работать, дискредитируют саму идею автономных учреждений больше, чем все страсти, которые бушевали в процессе обсуждения и принятия закона. Лучше временно отложить перевод даже нескольких готовых к работе в статусе АУ учреждений, чем необоснованно перевести хоть одно учреждение.
Практически, «невозможность выполнения своих обязательств уже преобразованным учреждением» может возникнуть только в случае «разорения» автономного учреждения, когда в результате неэффективного управления автономное учреждение окажется в долгах. Эта ситуация должна быть крайне редкой, так как все крупные сделки автономного учреждения, в соответствии с законом, рассматриваются Наблюдательным советом и согласовываются учредителем. Но если уже такое произошло, то все равно автономное учреждение не может быть объявлено банкротом, требования кредиторов не могут удовлетворяться за счет изъятия недвижимого и особо ценного движимого имущества, а само автономное учреждение может и должно быть переведено в такой ситуации в бюджетное учреждение.
Однако рассмотрения только этих двух условий для принятия решения о переводе учреждения образования в АУ или сохранении его в статусе бюджетного учреждения явно не достаточно. При принятии решения о переводе бюджетного учреждения в автономное необходимо рассмотрение еще целого ряда условий.
Наличие рынка предоставления аналогичных услуг
Показателем этого условия служит наличие других учреждений, предоставляющих аналогичные услуги. Это связано с тем, что монополизм учреждения на рынке услуг в условиях большей самостоятельности может привести к неоправданному повышению цены и снижению качества услуг. Препятствием к этому для бюджетных учреждений служит более жесткий контроль учредителя, в том числе через механизм сметного финансирования. Поэтому в случае отсутствия рынка предоставления аналогичных образовательных услуг, например, одна школа в селе или малом городе, одно учреждение определенного профиля для учреждений начального или среднего профессионального образования, является основанием сохранения для образовательного учреждения статуса бюджетного.
Приспособленность учреждения к работе в рыночных условиях
Показателями данного условия являются:
Ø соотношение численности потребителей, получающих образовательные услуги учреждения за счет бюджетных средств и с частичным или полным возмещением затрат;
Ø доля внебюджетных средств в общем объеме финансирования;
Ø репутация учреждения.
Первый показатель характеризует наличие у учреждения опыта привлечения внебюджетных средств от образовательной деятельности. Достаточно высокое значение этого показателя свидетельствует об умении учреждения и его подразделений работать с потребителями своих услуг, заключать с ними договора, вести соответствующий бухгалтерский и налоговый учет. Опосредованно этот показатель свидетельствует об известности учреждения среди потенциальных потребителей, высоком качестве предоставляемых услуг – туда, где низкий уровень обучения родители не отдадут детей для углубленного изучения важных для них предметов, подготовки в вуз и получения других дополнительных образовательных услуг.
Однако далеко не всегда образовательное учреждение «зарабатывает деньги» предоставлением только образовательных услуг. Многие учреждения начального профессионального образования и даже школы имеют собственные производственные подразделения, в сельской местности – ученические сельскохозяйственные бригады, которые производят продукцию, пользующуюся спросом[2]. При этом эффективная производственная деятельность оправдана не только с экономической, но, что не менее важно, и с образовательно-воспитательной точки зрения. Таким образом, доля внебюджетных средств в общем объеме финансирования показывает, насколько активно руководство учреждения, и, следовательно, является характеристикой будущей успешности функционирования учреждения образования в статусе автономного учреждения.
Последний показатель – репутация, престиж учреждения – не требует комментариев: чем выше престиж учреждения, тем большее число потребителей своих услуг оно сможет привлечь. Это ведет к увеличению внебюджетных средств, что позволяет увеличивать зарплату работникам и, следовательно, привлекать высококвалифицированных специалистов, за счет чего повышается качество обучения и, как результат, ‑ престиж учреждения.
Возможность развития и устойчивого функционирования учреждения в случае уменьшения государственного задания и соответственно уменьшения бюджетного финансирования
Ситуация уменьшения государственного задания достаточно часто возникает и для бюджетных учреждений, что связано с устойчивым уменьшением численности обучающихся в целом по России. Для многих регионов это особенно драматично из-за оттока населения (например, многие регионы Северо-Западного федерального округа, Корякский автономный округ и др.). Очень болезнен вопрос уменьшения численности сельских поселений[3] и как следствие – сокращение численности обучающихся в сельских школах. Доля сел с населением до 500 человек составляет в среднем по России по материалам переписи 2002 года 88%, в Северо-Западном федеральном округе она достигает 96%, в Центральном федеральном округе – 93%, а в Приволжском – 85%.
Однако не только в сельской местности, но и в городах численность учащихся в общеобразовательных учреждениях сокращается по причине, так называемой, «демографической ямы» (в дошкольных образовательных учреждениях численность детей последние годы уже возрастает). С 2005 г. сокращаются контрольные цифры приема в вузы. И хотя все это совершенно никак не связано с автономными учреждениями, но большая самостоятельность АУ требует и большей ответственности по обеспечению их устойчивого функционирования в таких ситуациях.
Следует отметить, что и возможностей для этого у автономных учреждений будет существенно больше, особенно в свете принятого недавно Федерального закона Российской Федерации от 30.12.2006 г. № 275-ФЗ «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» и готовящихся изменениях Бюджетного кодекса. И главным показателем для обеспечения этого условия является управленческий потенциал учреждения, активность инициативность руководителей. Давно ни у кого не вызывает сомнений в возможности привлечения значительных внебюджетных средств вузами. Хотя и здесь имеется существенная дифференциация – почти от нуля до 70 и более процентов. А вот про школы сложилось устойчивое мнение, что они в принципе «зарабатывать» не могут. Однако это далеко не так. При этом успехи в привлечении дополнительных финансовых средств демонстрируют не только крупные школы в «богатых» регионах, но и школы в малых городах, сельские школы[4].
Хотелось бы отметить, что работа по привлечению внебюджетных средств имеет не только экономические результаты. Все руководители и педагоги школ, добившихся успехов в этой деятельности, отмечают ее важность в решении целого ряда насущных образовательных, кадровых и воспитательных проблем:
o Образовательный фактор – привитие учащимся инициативности, способности выбирать, дополнительная возможность углубления их знаний, обучения профессиональным навыкам и т.д.;
o «Оградительный» фактор – дополнительные занятия и/или производственная деятельность позволяют разумно занять учеников и тем самы м уберечь их от отрицательного влияния улицы;
o Оздоровительный фактор – введение в школах дополнительных платных спортивных секций, способствующих де-факто сохранению и улучшению здоровья учащихся;
o Кадровый аспект – дополнительные средства направляются, в частности, на повышение квалификации работающих педагогов и воспитателей, а также дают возможность сохранить имеющиеся и привлечь новые высококвалифицированные кадры.
Например, педагоги ставропольской школы, в которой организовано дополнительное образование по широкому спектру предметов, считают, что «Представление широкого выбора направлений видов деятельности, организация творческой работы в системе дополнительного образования решает задачи:
1. Развитие творческих способностей и творческой активности школьников.
2. Развитие их познавательных интересов.
3. Формирование мотивации успеха.
4. Создание условий для самоутверждения и самореализации.
5. Создание условий всестороннего развития личности".