Вопрос 6. Иные преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления

Нецелевое расходование бюджетных средств (Статья 285.¹)

Преступления, предусмотренные ст. ст. 285¹ и 285² УК, помимо соответствующей закону деятельности властного публичного аппарата, посягают на отношения, возникающие в процессе осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы и государственных внебюджетных фондов, и на принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. ст. 1, 28, 38 Бюджетного кодекса РФ).

Бюджетом является форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансирования обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. В РФ существует трехуровневая бюджетная система, включающая в себя федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты (ст. 10 Бюджетного кодекса РФ).

Объективная сторона рассматриваемого преступления представлена действием - расходованием бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения. Расходование бюджетных средств - это процедура финансирования, технически осуществляемая путем списания денежных средств с единого счета бюджета в размере санкционированного денежного обязательства в пользу физических и юридических лиц, бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, субъектов международного права (ст. 219 Бюджетного кодекса РФ). Санкционирование денежного обязательства осуществляется органом, обеспечивающим кассовое обслуживание исполнения бюджета (Федеральное казначейство и его органы на местах, а при определенных бюджетным законодательством условиях - финансовые органы субъектов РФ и местного самоуправления), после проверки соответствия заявки на кассовый расход и иных представленных получателем бюджетных средств документов (так называемые "документы-основания", например те или иные договоры) действующим кодам бюджетной классификации, установленным предельным размерам авансовых платежей, остаткам соответствующих лимитов бюджетных обязательств и проч. Порядок санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета установлен Приказом Министерства финансов РФ от 1 сентября 2008 г. Оно осуществляется в форме разрешительной надписи (акцепта), производимой уполномоченным работником органа, обеспечивающего кассовое обслуживание исполнения бюджета. Следовательно, расходование бюджетных средств представляет собой процесс, состоящий из трех этапов: 1) принятие получателем бюджетных средств бюджетного обязательства путем заключения соответствующего договора, контракта; 2) подтверждение и санкционирование оплаты денежного обязательства; 3) списание денежных средств со счета. Указанное обстоятельство необходимо иметь в виду при решении вопроса о моменте окончания анализируемого преступления.

Нецелевым согласно диспозиции данной статьи является расходование бюджетных средств, которое не соответствует условиям их получения, определенным в следующих документах: а) утвержденный бюджет соответствующего уровня; б) бюджетная роспись; в) уведомление о бюджетных ассигнованиях; г) смета доходов и расходов; д) иной документ, являющийся основанием для получения бюджетных средств, например уведомление о лимитах бюджетных обязательств (см. ст. 6 БК и письмо Министерства финансов РФ от 9 сентября 2008 г.).

В общем виде формы расходов бюджетов, т.е. цели, на финансирование которых могут направляться бюджетные средства, действующим законодательством классифицированы на разделы и подразделы, единые для всех бюджетов бюджетной системы России. Это, например, общегосударственные вопросы (судебная система, фундаментальные исследования и проч.), национальная оборона (мобилизационная подготовка экономики, ядерно-оружейный комплекс), жилищно-коммунальное хозяйство и т.п. (ст. 21 БК). Бюджет соответствующего уровня, предусматривающий величину расходования бюджетных средств и цели, на финансирование которых они направляются (ст. 184¹ БК), принимается ежегодно на очередной финансовый год и плановый период в порядке, установленном разделом VII БК.

Исполнение бюджетов осуществляется на основе бюджетной росписи. Это документ, который составляется и ведется главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств в целях исполнения бюджета по расходам. В ней устанавливается распределение бюджетных ассигнований между нижестоящими распорядителями и получателями бюджетных средств; ее показатели доводятся до получателей до начала соответствующего финансового года (ст. 219.1 БК).

Уведомление о бюджетных ассигнованиях ранее являлось формой доведения показателей сводной бюджетной росписи до всех нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств. Оно служило отправной точкой при самостоятельной разработке каждым получателем бюджетных средств сметы доходов и расходов (ст. ст. 220 - 221 БК в редакции до принятия Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ). Действующее законодательство, хотя и сохраняет само понятие уведомления о бюджетных ассигнованиях в контексте отдельных фактически ненаказуемых бюджетных правонарушений (см. ст. ст. 283, 294, 296 БК), не предусматривает, что показатели бюджетной росписи доводятся до получателей именно в такой форме (ч. 5 ст. 217 и ч. 2 ст. 219.1 БК). В настоящее время доведение показателей бюджетной росписи до получателей бюджетных средств осуществляется в форме уведомлений о лимитах бюджетных обязательств и предельных объемах финансирования.

Сведения о целях и объемах расходования бюджетных средств непосредственно каждым учреждением, государственным органом, органом местного самоуправления содержатся в бюджетной смете (ст. ст. 161 и 221 БК РФ), которая составляется, утверждается и ведется в порядке, определенном соответствующим главным распорядителем бюджетных средств на основе общих требований, предусмотренных Приказом Министерства финансов РФ от 20 ноября 2007 г. № 112н "Об общих требованиях к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет бюджетных учреждений".

Конкретными проявлениями нецелевого расходования бюджетных средств являются финансирование расходов, не включенных в смету расходов и доходов; финансирование расходов, ошибочно включенных в смету, когда она не соответствует уведомлению о бюджетных ассигнованиях и иным документам, указанным выше; финансирование расходов в объеме большем запланированного за счет недофинансирования других расходов и т.п.

Преступление окончено в момент списания бюджетных средств со счета.

От административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.14 КоАП, данное преступление отличается, во-первых, крупным размером, а во-вторых, тем, что оно не может быть совершено юридическим лицом. В соответствии с примечанием к данной статье крупным размером признается сумма бюджетных средств, превышающая 1 млн. 500 тыс. руб.

С субъективной стороны рассматриваемое преступление совершается с прямым умыслом.

Субъект преступления специальный - должностное лицо получателя бюджетных средств. Получатель бюджетных средств - орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета. Лица, выполняющие управленческие функции в коммерческих и иных организациях, имеющих право на получение, например, субвенций из бюджета, не являются субъектом рассматриваемого преступления.

Поскольку при отсутствии разрешительной надписи расходование средств состояться не может, совершение оконченного преступления мыслимо лишь в случае ошибки либо халатности, допущенных при подтверждении денежного обязательства должностными лицами органа, исполняющего бюджет. В тех же случаях, когда должностные лица исполняющего бюджет органа, при отсутствии оснований для расходования бюджетных средств, умышленно и согласованно с должностным лицом получателя осуществляют разрешительную надпись, они должны нести ответственность за пособничество в совершении рассматриваемого преступления. В теоретически мыслимой ситуации умышленного совершения должностным лицом исполняющего бюджет органа разрешительной надписи при отсутствии признаков соучастия в анализируемом преступлении оно должно отвечать по ст. 285 УК.

Нецелевое расходование бюджетных средств считается совершенным группой лиц по предварительному сговору (п. "а" ч. 2 ст. 285¹ УК), если в его совершении участвовали два или более должностных лица получателя бюджетных средств, имея о том предварительную договоренность (например, директор и главный бухгалтер государственного учреждения). Сама специфика расходования бюджетных средств такова, что единоличное совершение рассматриваемого преступления маловероятно. Так, в силу п. 3 уже упоминавшегося Порядка санкционирования оплаты денежных обязательств заявка на кассовый расход подписывается руководителем и главным бухгалтером либо иными уполномоченными руководителем получателя бюджетных средств лицами.

Особо крупным размером (п. "б" ч. 2 ст. 285¹ УК) признается сумма бюджетных средств, превышающая 7 млн. 500 тыс. руб.

Не может квалифицироваться как нецелевое расходование бюджетных средств размещение бюджетных средств на банковских депозитах и передача их в доверительное управление с нарушением правил, установленных бюджетным законодательством, а равно нецелевое использование должностными лицами Министерства финансов РФ или Центрального банка средств Фонда национального благосостояния. При наличии к тому оснований содеянное следует квалифицировать как превышение должностных полномочий. В случае нецелевого использования средств Фонда национального благосостояния сотрудниками специализированных финансовых организаций (ст. 96.11 БК) они привлекаются к уголовной ответственности по ст. 201 УК. Если расходование бюджетных средств явилось способом безвозмездного противоправного обращения их в пользу виновного или других лиц, содеянное следует квалифицировать в зависимости от обстоятельств по ч. 4 ст. 159 или ч. 4 ст. 160 УК.