Структура и стадии правотворческого процесса

Следует отметить четыре основных стадии правотворческого процесса: предварительное формирование государственной воли касательно того закона или акта, который имеется желание принять (подготовка проекта); рассмотрении проекта; его утверждении (либо отклонении или доработке); обнародовании принятого закона или иного нормативного акта (введении в действие).

Остановимся на них подробнее. Подготовка проекта начинается с законодательной инициативы. Как известно, субъектами данной инициативы является исчерпывающий круг лиц, перечень которых обычно определяется законом. Только определенные органы государства объективно по своему положению способны установить необходимость принятия нормативных правовых актов в соответствии с целями, которые стоят перед государственной властью. В соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы РФ, Правительству РФ, законодательным органам субъектов Российской Федерации, а также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения (что в настоящее время вызывает дискуссии в российской юридической науке, поскольку участие в законотворческом процессе противоречит судебной функции названных органов)[4]. Этими субъектами законодательной инициативы на основе изучения потребностей общества и людей принимается решение о необходимости разработки законопроекта (начало формирования государственной воли), составляется план работы, разрабатывается проект (продолжение процедуры), который вносится на рассмотрение органа, обладающего полномочиями по принятию законодательных актов. Например, в соответствии с Регламентом Правительства РФ Правительство РФ на базе изучения потребностей общества планирует законопроектную деятельность, поручает разработку законопроектов исполнителям (федеральным государственным органам), проводит рассмотрение подготовленных проектов и принимает решение о внесении их в Государственную Думу РФ. Согласно п. 74 Регламента Правительства РФ решение о

внесении им законопроекта в Государственную Думу РФ принимается исключительно на заседаниях Правительства РФ.

В соответствии с Регламентом Государственная Дума РФ планирует законопроектную деятельность на основе предложений депутатов и поручает разработку внесенных в план законопроектов исполнителям (своим комитетам).

Совет Государственной Думы РФ на основе собранных аналитических материалов, представленных соответствующим комитетом, принимает решение о внесении подготовленных проектов законов на свое рассмотрение.

Рассмотрение того или иного проекта закона вносится в повестку дня палаты, затем проходит его заслушивание и краткое обсуждение в целом по тексту, которое заканчивается принятием решения о необходимости голосования проекта (окончание процедуры).

Голосование проекта закона – это начало данной стадии законотворческого процесса. В результате голосования проект отклоняется или принимается в качества закона. Это упрощенная процедура рассмотрения проекта закона. В парламентской практике подавляющего большинства стран законопроект проходит два и более чтений. Так, в соответствии с Регламентом Государственной Думы РФ законопроект должен пройти на заседаниях Государственной Думы РФ три чтения. В четырех чтениях принимается федеральный закон о федеральном бюджете на очередной год.

В результате голосования проекта в первом чтении принимается решение об отклонении законопроекта либо принятии его за основу. В последнем случае законотворческий процесс продолжается. Отклонение законопроекта является окончанием процедуры законотворчества.

Принятие проекта закона в первом чтении означает, что проект должен быть подготовлен ко второму чтению, т.е. доработан в ответственных комитетах и комиссиях палаты.

На заседаниях комитетов и комиссий палаты при подготовке проекта ко второму чтению фактически решается его судьба, так как проводится его детальная проработка. Значительное количество проектов законов отводится (т.е. проекты законов так и остаются на стадии подготовки ко второму чтению) именно на данном этапе.

В случае если проект проходит эту процедуру, он выносится на рассмотрение палаты во втором чтении.

Основное обсуждение проекта депутатами происходит при его рассмотрении во втором чтении. Если в результате обсуждения палата голосует за проект, процедура законотворчества продолжается, проект направляется на доработку с учетом поправок, внесенных в него депутатами.

Комитеты и комиссии снова рассматривают проект, составляется таблица поправок, внесенных депутатами в проект при втором чтении, проводится дополнительная правовая экспертиза проекта (правовая оценка предлагаемого проектом правового регулирования, выявление противоречий по смыслу текста, фиксирование погрешностей и окончательная его доработка с учетом заключения правовой экспертизы и др.) (продолжение процедуры).

В дальнейшем палата парламента рассматривает проект в третьем чтении (количество чтений может быть в парламентах разных стран различным). В ходе третьего чтения депутаты оценивают законопроект в целом с учетом внесенных в него поправок. Особое внимание обращается на редакцию текста проекта.

Решение депутатов о необходимости окончательного голосования законопроекта означает завершение данной стадии законотворческого процесса.

Одобрение проекта верхней палатой парламента становится фактом, свидетельствующим о принятии закона.

При неодобрении проекта верхней палатой он возвращается в нижнюю палату. В этом случае палаты парламента должны найти компромиссное решение. Если такое решение невозможно, законопроект «застревает» в парламенте.

Согласно чч. 4 и 5 ст. 105 Конституции РФ в случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой РФ. В случае несогласия Государственной Думы РФ с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы РФ[5].

Принятый парламентом законодательный акт подлежит введению в действие. Другими словами, данный акт должен получить юридическую силу. По общему правилу принятый парламентом законодательный акт получает юридическую силу в результате: его подписания главой исполнительной власти в республике (председателем правительства, президентом); обнародования – промульгации (публичное объявление); истечения определенного срока после обнародования акта.

Таким образом, юридически законодательный акт становится таковым только после обретения им юридической силы.

По Конституции США, каждый билль, принятый Палатой председателей и Сенатом, прежде чем стать законом, представляется президенту страны, т.е., по Конституции США, билль становится законом со дня его подписания президентом США.

Опубликование (обнародование) нормативного правового акта является заключительной стадией правотворчества.

Часть 3 ст. 15 Конституции РФ говорит: «Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».

Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания» устанавливает следующее:

Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ. Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее десяти дней после их принятия. При этом официальным опубликованием федерального конституционного закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете» и «Российской газете» или Собрании законодательства Российской Федерации.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом РФ. Акты палат Федерального Собрания направляются для официального опубликования председателем соответствующей палаты или его заместителем.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.

Федеральный конституционный закон, федеральный закон, акт палаты Федерального Собрания, в который были внесены изменения или дополнения, могут быть повторно официально опубликованы в полном объеме.

Кроме того, Указом Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»[6] определено, что указы президента РФ и постановления и распоряжения Правительства РФ подлежат обязательному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, которые содержат сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. При этом акты Президента РФ, Правительства РФ подлежат опубликованию в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации в течение десяти дней после дня их подписания.

Официальными являются также тексты актов Президента РФ и Правительства РФ, распространяемые в машинописном виде Научно-техническим центром правовой информации «Система»

Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные его акты вступают в силу со дня их подписания.

Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания.

В актах Президента РФ может быть установлен другой порядок вступления их в силу.

Нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства Администрации Президента РФ. Официальным также является указанный Бюллетень, распространяемый Научным центром правовой информации «Система».

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственной регистрации, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих общественных отношений.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, которые содержат сведения о государственной тайне или сведения конфиденциального характера и не подлежат в связи с этим официальному опубликованию, прошли государственную регистрацию в Минюсте России, вступают в силу со дня регистрации, если самими актами не установлен более поздний срок их вступления в силу.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования.