2017-11-01
1287
Система местных налогов, как и налоговая система в целом, нуждается в совершенствовании. От нее требуется, с одной стороны, обеспечивать финансовыми ресурсами потребности органов местного самоуправления, а с другой, служить инструментом местной социально-экономической политики, направленной на выполнение задач стабилизации экономики и важнейших структурных сдвигов, при этом сочетая дисциплину исполнения законов и свободу действий на местах.
Прежде чем создавать муниципальную налоговую систему, необходимо в рамках налогового федерализма выработать основные принципы разумного распределения, виды местных налогов обязаны иметь социальную значимость для данной территории, быть понятными для налогоплательщиков, местным налогам надлежит придать тенденцию к относительному увеличению в структуре налоговых доходов местных бюджетов, отчисления (надбавки) от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты должны иметь тенденцию к увеличению сроков фиксированности ставок (нормативов) и обязаны иметь статус местного налога при условии, что он регулируется федеральным бюджетом по согласованию с соответствующим региональным.
В стране должна быть создана единая система местного налогообложения, построенная на общих принципах и методологии взимания, поскольку местные налоги нельзя отрывать от всей системы налогообложения. Местные органы самоуправления должны иметь право вводить налоги, но в соответствии с широким перечнем, предусмотренным и достаточно подробно разработанным высшими законодательными органами власти.
В целях усиления финансовой основы местного самоуправления многие экономисты предлагают все имущественные налоги передать на местный уровень. Например, позиция В.Г. Панскова, заключается в том, что «после замены земельного налога и налога на имущество физических лиц налогом на недвижимость его необходимо сделать местным налогом». Л.И. Пронина солидарна с В.Г. Пансковым относительно перевода всех имущественных налогов в систему местных налогов, считая, что "налог на имущество организаций, как и все имущественные налоги, необходимо отнести к числу местных налогов". Из этого Л.И. Пронина делает вывод, что налог на недвижимость также должен быть местным: «...необходимо укрепление доходной части местных бюджетов путем закрепления за ними собственных налоговых доходов, в частности, за счет... введения... налога на недвижимость». С утверждениями В.Г. Панскова и Л.И. Прониной о необходимости придания налогу на недвижимость статуса местного согласна и Т.В. Грицюк, по мнению которой «введение этого налога будет наиболее эффективным на местном уровне» /2/.
Однако данная позиция исследователей относительно перевода всех имущественных налогов на местный уровень подрывает основу региональных финансов. Если, например, все доходы от взимания имущественных налогов будут переданы местному уровню, то тогда остается неясным, какие же в этом случае налоги останутся за региональным уровнем, если учесть, что в действующей налоговой системе региональные и местные налоги полностью состоят из имущественных налогов? Это приводит к выводу о том, что установление всех имущественных налогов в системе местных налогов создаст условия для существенного увеличения дефицита региональных бюджетов и будет способствовать повышению степени их зависимости от финансовой помощи со стороны федеральных властей. Между тем такое неустойчивое положение региональных бюджетов не отвечает основным задачам общефедеральной экономической политики по формированию и закреплению за каждым бюджетом бюджетной системы стабильной и достаточной финансовой базы, позволяющей каждому уровню власти находиться в определенной независимости от бюджетов иных уровней бюджетной системы и самостоятельно, исходя из собственных доходных поступлений, планировать необходимый для непрерывного развития своей территории объем бюджетных расходов. Поэтому в целях недопущения финансовой несостоятельности бюджетов и последовательного укрепления их доходной части имущественные налоги, выступая основными собственными налоговыми доходами территориальных бюджетов, не должны быть полностью сосредоточены на местном уроне, а подлежат оптимальному распределению между региональными и местными бюджетами.
Реформирование системы местного налогообложения должно сопровождаться корректировкой местного процесса. Формирование доходной части бюджета должно основываться на местных налогах независимо от их удельного веса в структуре доходов. Местные органы власти должны обосновывать нормативы отчислений от федеральных налогов на основе прогнозов о поступлениях от местных налогов, а не наоборот, как это происходит сейчас.
Имея стабильную муниципальную налоговую систему, местные органы самоуправления смогли бы уделять больше внимания источникам доходов своих бюджетов. Совершенствование межбюджетных отношений должно также включать следующие направления:
18. разработка и использование в бюджетном процессе среднесрочной программы корректировки разделения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы,
19. создание механизма контроля за целевым использованием федеральной помощи,
20. обеспечение финансовых гарантий органам местного самоуправления по всей территории страны (вплоть до их прямой финансовой поддержки из федерального бюджета с зачетом выделяемых средств в лимит общих трансфертов региону).
Особое место в налоговой программе, направленной на оптимизацию муниципального налогообложения должно принадлежать ужесточению контроля за местными налогами, их фискальной эффективности, упрощению налогообложения для местных предприятий, налоговому стимулированию местного производства конкурентоспособных товаров, предоставляемых услуг.
Объектом налога на имущество физических лиц, как уже отмечалось ранее, признаются жилые дома, квартиры, дачи, гаражи и иные строения, помещения и сооружения, то есть недвижимость.
Право собственности на вновь создаваемое недвижимое имущество возникает только с момента регистрации данного права в учреждении юстиции, осуществляющем государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним (в органах Федеральной регистрационной службы). Поэтому до момента государственной регистрации право собственности на объект у физического лица отсутствует; владелец недвижимости не является собственником, а следовательно, плательщиком налога на имущество.
Налогоплательщики приняли это к сведению и стали всеми возможными способами затягивать с процедурой государственной регистрации права собственности на вновь построенный объект недвижимости (например, жилой дом), что негативно сказалось на объемах поступлений от налога на имущество в местные бюджеты и на надлежащем выполнении принципа всеобщности налогообложения.
В конце 1999г. была предпринята попытка внести в Закон изменения, которые предусматривали обложение налогом на имущество физических лиц объектов незавершенного строительства, находящихся в эксплуатации, и предлагали не учитывать в целях налогообложения факт государственной регистрации права собственности, если гражданин фактически владеет, пользуется и распоряжается недвижимым имуществом.
Федеральный закон, вносящий эти изменения, был принят Государственной Думой РФ, одобрен Советом Федерации РФ и поступил на подпись Президенту РФ. Но в связи с несоответствием предлагаемых изменений действующему гражданскому и налоговому законодательству Президент РФ наложил на них вето. Поскольку вносимыми изменениями предлагалось решить проблему налогообложения вновь созданного недвижимого имущества, государственная регистрация прав на которое его владельцами умышленно задерживалась, Президентом РФ было отмечено, что, учитывая нормы Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и положения Налогового кодекса РФ (ст. 38), не зарегистрированное в установленном порядке недвижимое имущество не может являться объектом налога.
Комитетом Государственной Думы РФ по бюджету и налогам было высказано замечание в отношении законопроекта, внесенного в 1999г. с целью уточнить ряд положений, касающихся налогообложения имущества физических и юридических лиц.
В своем заключении указанный комитет предлагал полностью отклонить этот законопроект, в частности потому, что привлечение к налогообложению незавершенных строительством объектов, находящихся в пользовании и эксплуатации у физических и юридических лиц, независимо от наличия зарегистрированных прав на них неизбежно приводит к противоречию с действующим гражданским законодательством. Лицо может быть признано налогоплательщиком, если его право собственности на недвижимое имущество надлежащим образом зарегистрировано.
Тем не менее, проблема привлечения к налогообложению фактически используемой, но незарегистрированной недвижимости действительно существует. Как один из вариантов, можно было бы изменить определение налогоплательщиков, не употребляя термин "собственники", если ставится задача обойти факт государственной регистрации именно права собственности. Возможный вариант: "налогоплательщиками являются физические лица, обладающие правом собственности или другими вещными правами на объекты недвижимости". Но при определении состава налогоплательщиков в законе указывается, каким образом объект налога принадлежит плательщику. Это подразумевает определение права налогоплательщика на объект. Согласно Федеральному закону "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", любое право и ограничение права на недвижимость подлежит государственной регистрации. И факт государственной регистрации права или обременения права является единственным доказательством существования зарегистрированного права или обременения права на недвижимость.
В связи с этим попытка не учитывать факт государственной регистрации права или обременения права при налогообложении недвижимости не имеет смысла, поскольку при квалификации владельца недвижимости как налогоплательщика налоговый орган должен будет сопоставить наличие соответствующего права, указанного в законе о налоге, с фактически имеющимся у предполагаемого плательщика. Единственным доказательством имеющегося права у предполагаемого плательщика будет являться государственная регистрация этого права. Поэтому при отсутствии такой регистрации права на недвижимость у налогового органа нет юридических оснований квалифицировать физическое лицо как налогоплательщика в связи с фактической невозможностью получить документы, подтверждающие наличие у него права на недвижимость.
В итоге, только при наличии документов о государственной регистрации права на недвижимое имущество налоговые органы могут обременять владельцев недвижимости обязанностью по уплате налога.
Что касается идеи, ранее предлагавшейся в законопроектах, включить в объект налога объекты незавершенного строительства, в данном случае не ясно, каким образом производить оценку незавершенного строительством объекта для определения налоговой базы. Объект до момента завершения строительства не регистрируется, а следовательно, нет возможности определить право на недостроенный объект. В процессе строительства застройщик имеет право собственности на используемые строительные материалы, из которых строится объект. Но основания для возникновения права собственности на строящийся объект пока не существует, поскольку на данной стадии сам объект как индивидуальная сложная вещь еще не создан. Поэтому и случай с незавершенным строительством не имеет практического применения, так как только при завершении строительства объекта недвижимости и государственной регистрации права на него можно говорить о существовании объекта как целого, о возникновении права на объект и вследствие этого о возможности налогообложения созданной недвижимости.
Вместе с тем одним из методов борьбы с физическими лицами - застройщиками, умышленно затягивающими оформление государственной регистрации права на вновь созданную недвижимость в целях избежания налогообложения, может выступать установление нормативного срока строительства объекта недвижимости и регистрации права на него, по истечении которого физическое лицо императивно признается налогоплательщиком.
Другим способом решения данной проблемы может быть установление соотношения налога на землю и налога на имущество физических лиц. С момента достижения объектом строительства определенного состояния (например, возведены стены дома) владельцу земли - застройщику предоставляется нормативный срок, в зависимости от типа постройки, для завершения строительства. В течение нормативного срока налог на землю уплачивается в прежнем размере. К дате окончания этого срока объект недвижимости должен быть построен и зарегистрирован в учреждении юстиции. После регистрации права на построенный объект владелец начинает платить налог на имущество. В случае если владелец не регистрирует в учреждении юстиции фактически завершенный строительством объект недвижимости и тем самым уклоняется от уплаты налога на имущество, для него должны автоматически увеличиваться в несколько раз ставки налога на землю, оцененную по рыночным показателям. И повышенные ставки налога на землю будут действовать до тех пор, пока владелец не зарегистрирует свое право на недвижимость./2/
Как известно, в зависимости от того, какой принцип положен в основу формирования ставок, налоговой базы, льгот, каким образом взаимосвязаны между собой все эти и другие элементы налога на имущество физических лиц в механизме имущественного обложения, его можно разделить на персональное, дифференцированное и пропорциональное.
Таблица - Сравнительная характеристика систем поимущественного обложения.
| Признаки | Система обложения | |||
| Персональная | Дифференцированная | Пропорциональная | ||
| Налоговая база | Общая совокупная стоимость всего имущества владельца | Стоимость отдельно взятого вида имущества | Стоимость отдельно взятого вида имущества | |
| Дифференциация ставок | Прогрессия | По видам имущества | Единая ставка | |
| Льготы | Необлагаемый минимум имущества | Освобождение отдельных видов имущества | Освобождение отдельных видов имущества | |
| Финансовое и семейное положение плательщика (налогоспособность) | Учитывает | Не учитывает | Не учитывает |
Реализация пропорциональной системы обложения уравнивает налогоплательщиков, несмотря на предусмотренные льготы и делает ее малоэффективной как для бюджета, так и с точки зрения регулирования и стимулирования области имущественных отношений.
Дифференцированное обложение имущества может быть равномерным только при хорошо организованной оценке имущества, и при условии отсутствия сильной имущественной дифференциации населения, когда излишки денежных средств направляются на накопление имущества. Однако, необходимо учитывать, что некоторые виды имущества просто необходимы для осуществления нормальной жизнедеятельности человека и его семьи.
Таким образом, на современном этапе с резкой поляризацией уровня жизни и имущественного положения различных групп населения, на наш взгляд, персональный характер поимущественных налогов становится особенно актуальным. Реализация именно этой системы заложена в проекте главы Налогового Кодекса «Налог на имущество физических лиц»
Принципы реформирования, заложенные в законопроект, совпадают с общей концепцией имущественных налогов. Предлагается минимум налоговых льгот на федеральном уровне и максимальные возможности регионов и местных властей для того, чтобы решать эти вопросы самостоятельно. На федеральном уровне будут устанавливать предельную ставку и минимальный необлагаемый минимум. Важным концептуальным моментом здесь является переход на налогообложение, исходя из рыночной стоимости.
На современном этапе переход к рыночной стоимости недвижимости в качестве базы налогообложения является преждевременным и может привести к неблагоприятным социальным последствиям. Во- первых, исчисленный со строений налог увеличивается в десятки, а то и в сотни раз, так что заденет в большей степени рядовых граждан, приватизировавших свое давно эксплуатируемое жилье. Во- вторых, придется все равно вводить дополнительные льготы для этих целей.
Исходя из опыта развитых стран необходима корректировка налоговой базы на определенный коэффициент. В Германии, например, налог на недвижимость взимается с налоговой стоимости имущества по общей федеральной ставке 0,35%, результат умножается на местный коэффициент, который составляет от 280 до 600%, и в итоге конечная ставка составляет от 0,98% до 2,1% налоговой стоимости имущества. В США налогооблагаемая база равна 30 - 40 % рыночной стоимости недвижимости. В Швеции же, налог на имущество физических лиц основан на оценочной стоимости, которая равна 75% рыночной стоимости.
При построении коэффициентов необходимо учитывать, чтобы размер налога, рассчитанный по рыночной стоимости имущества и новым ставкам, позволил бы согласовать интересы государства и налогоплательщиков.
Но с переходом на оценку недвижимости физических лиц по рыночным ценам возникает немаловажный вопрос о проведении данной работы. Непосредственное проведение оценки, по нашему мнению, должно осуществляться в соответствии с федеральной методикой лицензированными оценщиками по заказу муниципалитета. Результаты оценки должны утверждаться органами местного самоуправления и заноситься в муниципальный фискальный кадастр оценки недвижимости для целей налогообложения. Кроме того, необходимо предусмотреть право налогоплательщика оспаривать величину оценки на основании индивидуальной оценки, принадлежащей ему недвижимости, проводимой лицензированным оценщиком по заказу налогоплательщика.
В отношении льгот можно отметить, что представительные органы местного самоуправления при их установлении должны исходить из принципа равного подхода к собственникам имущества независимо от отнесения к какой-либо категории.
Таким образом, с одной стороны, принятие за основу рыночной цены недвижимости при наметившейся тенденции роста реальных доходов населения и увеличения на этой основе количества покупаемых квартир, в том числе дорогостоящих и элитных, загородных домов и дач приведет к тому, что налог на имущество физических лиц в отличие от существующего ныне положения будет занимать более значительное место в общей доле налоговых доходов местных бюджетов - (интересы государства); с другой стороны, учет реальной платежеспособности граждан, их потенциальной налогоспособности, применению прогрессивного обложения имущества с учетом социального положения его владельца позволит приблизиться к решению задачи соблюдения справедливости в обложении и оптимального распределения налоговой нагрузки (интересы налогоплательщиков).
Государственная собственность на землю является достаточно емким источником финансирования тех или иных программ, погашения бюджетного дефицита, предотвращающим негативные последствия эмиссии, увеличения государственного долга. Помимо этого, в результате приватизации и последующего повышения их эффективности может быть, увеличена налоговая база, увеличены поступления в виде дивидендов. Приватизация убыточных предприятий напрямую сказывается на сокращении бюджетных расходов. Увеличение доходов государственного бюджета ведет в свою очередь к снижению давления финансовых ограничений на производство. В период получения доходов от приватизации возникает возможность маневрирования инструментами макроэкономической политики.
Необходимо еще раз отметить, что при огромном значении смены владельцев и распорядителей государственной собственности переход от государственной формы к коллективной и частной на землю, сам по себе еще не решает проблемы создания эффективной рыночной экономики. Необходимо, чтобы новые собственники умели организовать производство, управлять им, обладали компетентностью, проявляли заинтересованность. Иначе преобразование форм собственности не приводит к успеху.
В случаях, когда невозможно восстановить плодородие почв деградированных сельскохозяйственных угодий, земель, загрязненных химическими и (или) радиоактивными веществами сверх установленных предельно допустимых норм, производственными отходами, сточными водами, а также земель, зараженных карантинными вредителями и болезнями растений, предусматривается консервация земель.
Приватизация выгодна и государству и налогоплательщикам. Государство избавится от неиспользуемых участков и получит большие объемы земельного налога, а налогоплательщик сможет более рационально использовать землю и получать больший доход. Однако, необходимо, чтобы возможностью приватизировать земельные участки обладали только граждане российской Федерации, поскольку неограниченный доступ иностранных собственников может привести к необратимым последствиям. Государство должно контролировать и ситуацию, и поэтому желательно, чтобы около половины территорий или около того находились в государственной собственности.
До последнего момента наиболее остро стояла проблема скорейшего проведения кадастрового учета и кадастровой оценки земли. Федеральная служба земельного кадастра России (Росземкадастр - в настоящее время преобразована в Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости), появившаяся в результате реорганизации в конце 2000г. Государственного комитета РФ по земельной политике, с 2000г. стала проводить основанные на современных методах кадастровый учет и кадастровую оценку всех категорий российских земель. В 2001г. Росземкадастром были завершены масштабные общефедеральные работы по кадастровому учету и кадастровой оценке сельскохозяйственных угодий. В настоящее время учетные и оценочные сведения обо всех категориях земель, в том числе о землях поселений, полученные Росземкадастром при проведении мероприятий по формированию актуальных данных, отражающих состояние землепользования в России, занесены в государственный земельный кадастр.
Кадастровый учет и кадастровую оценку в первую очередь проходят земельные участки, гражданские права на которые оформлены и зарегистрированы надлежащим образом в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
При формировании земельного участка как объекта кадастрового учета рассматривается также то, что находится под его поверхностью, какие подземные сооружения построены, правомерность их строительства, наличие документов, разрешающих использовать земельный участок в глубину.
Эти процедуры кадастрового учета, в ходе которых земельный участок рассматривается комплексно, в трехмерном измерении, наиболее часто проводятся подразделениями Федерального агентства кадастра объектов недвижимости при разборе ситуаций с использованием земель РАО "Газпром", РАО "ЕЭС России" и их дочерними организациями, Министерством путей сообщения РФ, метрополитенами.
Центральное место в системе взаимосвязанных объектов недвижимости занимает земельный участок, поскольку ни один другой объект недвижимого имущества не может физически существовать без неразрывной взаимосвязи с земельным участком. При этом земельный участок первичен по отношению ко всем остальным объектам недвижимости, так как вначале должен появиться участок земли, и только затем на его основе возможно создание других видов недвижимого имущества - строений, водных объектов, участков лесного фонда и т.д.
Принимая во внимание значение места и роли земельного участка, государственный земельный кадастр является основополагающим сводом данных среди всех других реестров и кадастров, затрагивающих недвижимое имущество. Для того чтобы исключить раздробленность (и зачастую дублирование) сведений об объектах недвижимости по разным реестрам и кадастрам, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости предпринимает шаги по созданию единого трехмерного земельного кадастра, где будут отражаться характерные особенности самого земельного участка и тех объектов недвижимости, которые находятся на земельном участке и под его поверхностью.
В трехмерном кадастре каждый земельный участок будет представлен в объемном изображении, позволяющем определить наиболее оптимальное его использование с учетом того, какие объекты недвижимости присутствуют на его поверхности и что находится в его недрах. Рассмотрение земельного участка в трехмерном измерении создает условия для распределения участков земли по категориям ценности, одни из которых подлежат консервации для сохранения стратегического, экологического, ресурсного и продовольственного баланса, а другие - более или менее интенсивному вовлечению в хозяйственный оборот.
В трехмерном кадастре земельный участок как учетная единица будет выступать в виде многокомпонентного трехмерного единого объекта недвижимости. Но следует подчеркнуть, что для целей налогообложения земельный участок должен рассматриваться в двухмерном измерении, так как каждый из компонентов третьего измерения - участок недр, строение, водный объект или участок лесного фонда представляет собой самостоятельный и отличный от земельного участка объект налога.
Соединение в едином трехмерном земельном кадастре данных обо всех объектах недвижимости повлечет за собой существенное уменьшение государственных расходов на проведение учета недвижимого имущества по сравнению с теми объемами денежных средств, выделяемых на ведение 14 разных реестров и кадастров, каждый из которых учитывает только частную категорию недвижимости (отдельные ее экономические и правовые характеристики) и поэтому не может считаться полноценным. Высвобожденные денежные средства целесообразно направить на финансирование процесса поддержания актуальности учетных сведений, или, другими словами, процесса "воспроизводства" трехмерного кадастра недвижимости - на проведение землеустроительных работ, геологической разведки и мониторинга земель для более полного и точного учета всех характеристик земельных участков 121.
В качестве объектов для реформирования в сфере землепользования также могут выступить некоторые элементы земельного налога. Статья 391 пункт 5 Налогового кодекса Российской Федерации предполагает уменьшение налоговой базы по земельному налогу на необлагаемую сумму в 10 000 рублей для определенных категорий налогоплательщиков. Однако в сравнении с кадастровой стоимостью земельных участков эта сумма крайне мала и, скорее всего, не снизит значительно налоговое бремя для данных налогоплательщиков, хотя они в большинстве своем относятся к социально-незащищенным слоям населения и нуждаются в более существенных льготах. Поэтому целесообразно увеличить данную необлагаемую сумму хотя бы до двухсот тысяч рублей.
Сегодня, лучшие по качеству и местоположению земли пространственно ограниченны, и продукции, поступающей с них, недостаточно, поэтому сельскохозяйственное производство ведется также и на относительно худших землях. С течением этот фактор (ограниченность земель) играет все более существенную роль, так как площадь сельскохозяйственных угодий постоянно сокращается под влиянием урбанизации. В связи с этим относительная ценность лучших земель все время растет.
В земельные участки, обработанные человеком, вложено немало средств; они постоянно функционируют и требуют определенных затрат на поддержание их в нормальном состоянии. В отличие от других основных средств земля не обладает свойствами физического и морального износа. При рациональном ее использовании плодородие только возрастает. К сожалению, в нашей стране это условие давно не соблюдается, и земля, по своей роли являясь основным фондом, по действующей классификации к ним не относится.
Неэффективное правовое регулирование земельных отношений в России, низкие размеры платы за землю, дефицит денежных средств на охрану земель и восстановление их полезных свойств, отсутствие регулярных землеустроительных мероприятий привели к потере экономической значимости земли, ее ценности для развития российских городов и сельских поселений, неконтролируемой, хаотичной застройке, к снижению плодородия сельскохозяйственных угодий, к массовому загрязнению земель на всей территории РФ.
