Основы конституционного строя России

Понятие, форма и структура Конституции Российской Федерациии основных законов субъектов Федерации

Понятие конституции. В научной литературе различаются фактическая и юридическая конституция. Первая — это основы того строя, кото­рый реально существует в стране. Вторая — особый юридический до­кумент, правовой акт. В лекции речь будет идти о юридической конститу­ции, но неизбежно затрагиваются и основы фактической ситуации в обществе, государстве, положение коллективов и индивидов.

Конституция (от лат. constitutio — устанавливаю, учреждаю) как особый юридический документ возникла на определенном этапе разви­тия государственности. Это слово присутствовало в одном из видов актов римских императоров и стало их названием (наряду с рескрип­тами, эдиктами, декретами и др.). Однако «конституции» римских им­ператоров были совсем не похожи на современные ни по содержанию, ни по форме.

В средние века наряду со словом «конституция» употреблялось словосочетание «основной закон», принимались акты, имевшие осно­вополагающее значение (Великая хартия вольностей 1215 г. в Велико­британии, Золотая булла 1222 г. в Венгрии, Великий мартовский ор­донанс 1357 г. во Франции и др.), но конституции в современном по­нимании также не было. Требования ограничить королевский абсо­лютизм путем принятия конституции, где закреплялись бы права человека (прежде всего «естественные права») и регулировались его отношения с государственной властью, устанавливалась система орга­нов государства и их полномочия, были выдвинуты энциклопедиста­ми, «просветителями» — представителями революционной буржуа­зии', выражавшей интересы широких народных масс.

Слово «буржуазия» при своем возникновении не имело того негативного содержа­ния, которое ему было придано впоследствии, особенно в работах, основанных на по­стулатах марксизма-энгельсизма и ленинизма-большевизма. Этимологически оно про­исходит от названия жителя города (франц. bourgeois – в эпоху феодализма – горожа­нин, представитель среднего сословия, то же, что бюргер (Burger) по-немецки).

Первая писаная конституция государства была принята в 1787 г. в США, затем в 1791 г. во Франции и Польше. В Великобритании кон­ституция складывалась постепенно на базе принятия отдельных зако­нов, судебных прецедентов и конституционных обычаев. В ряде му­сульманских стран приняты конституции, но основным законом счи­тается Коран.

В XVIII—XIX вв. конституционное регулирование ограничивалось в основном вопросами прав личности и государственной власти. Кон­ституции XX в., принятые после Второй мировой войны, и особенно новейшие конституции имеют гораздо более широкий объект право­вого регулирования.

Российская Конституция, принятая в 1993 г., – это учредительный акт государства, основной закон, обладающий высшей юридической силой, принимаемый и изменяемый в особом порядке, имеющий осо­бый объект регулирования и специфическую форму юридической за­щиты.

Термин «учредительный акт» означает, что в нем реализуется учредительная власть народа, который на референдуме 1993 г. в юри­дических формах определил способ своего бытия. Словосочетание «ос­новной закон» характеризует особое место этого акта в правовой систе­ме как юридической базы правотворчества, правоприменительной де­ятельности и правосознания. «Высшая юридическая сила» (юридичес­кое верховенство) означает, что все остальные правовые акты должны соответствовать Конституции, в противном случае они недействитель­ны. Принятие и изменение в особом, усложненном порядке по сравне­нию с другими законами и иными актами призвано обеспечить тща­тельный учет интересов различных слоев населения, а также стабиль­ность Конституции. Специфика объекта регулирования заключается в том, что конституция закрепляет основы экономической, социальной, политической систем, духовной жизни общества и правового статуса личности. Особая форма защиты Конституции связана с конституци­онным контролем — деятельностью Конституционного Суда РФ.

В субъектах РФ имеются свои основные законы: в республиках в составе Российской Федерации это — конституции, в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных ок­ругах — уставы (основные законы). В Калмыкии в качестве основного закона действует Степное уложение. Это — учредительные акты 89 субъектов Федерации. Подавляющее их большинство принято в 1994— 1997 гг. Как говорилось, в одних субъектах РФ основные законы не­однократно изменялись, в других принимались новые конституции и уставы (в том числе в 2001 и 2002 гг.).

В силу принципа верховенства федерального права (ч. 2 ст. 4 Кон­ституции РФ) основные законы субъектов РФ должны соответствовать Конституции РФ. Обеспечение такого соответствия отнесено к совместному ведению Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции). Требование соответствия вытекает также из положений о прямом дей­ствии и применении на всей территории Российской Федерации фе­деральной Конституции (ч. 1 ст. 15), о единых основах конституцион­ного строя Федерации (ч. 1 ст. 16), об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральными законами (ч. 1 ст. 77) и др. Положения конституций и уставов субъектов РФ, не соответствующие Конститу­ции РФ и признанные таковыми Конституционным Судом РФ, утра­чивают силу (ч. 6 ст. 125).

Форма и структура конституций. По своим названиям, форме и структуре основные законы неодинаковы. Как говорилось, в России применяются названия «конституция» и «устав» (после слова «устав» обычно в скобках ставится словосочетание «основной закон»).

Российская Конституция, конституции республик и уставы иных субъектов — консолидированные, т.е. представляют собой единый акт (в отличие от основных законов, принятых, например, в Израиле или Швеции), писаные (неписаными обычно называют конституции Вели­кобритании и Новой Зеландии, где некоторые принципиальные во­просы регулируются устными конституционными обычаями). По спо­собу изменения они жесткие (гибкие изменяются по правилам обык­новенного закона), постоянные (приняты без указания сроков или со­бытий, прекращающих их действие), являются актами прямого действия, т.е. их нормы должны непосредственно применяться и не требуют для своей реализации обязательного издания акта исполни­тельной власти, хотя в ряде случаев для реализации общих положений Конституции необходим конкретизирующий закон (например, о вы­борах Президента РФ). По способу принятия конституции и уставы (основные законы) народные. Они принимаются избранными учреди­тельными собраниями, иными представительными органами, путем референдума — голосования избирателей (октроированные конститу­ции провозглашаются монархами, в редких случаях президентами рес­публик или метрополиями для колонии, получающей независимость).

По своей структуре Конституция РФ и основные законы субъектов Федерации характеризуются, с одной стороны, общими чертами, а с другой — определенными особенностями. Почти все конституции и уставы состоят из преамбулы (введения), основной части (глав, разде­лов, статей), заключительных и переходных положений. В преамбуле говорится о целях принятия этих актов и их принципах. Первая глава (раздел) основной части в Конституции РФ и конституциях республик обычно называется «Основы конституционного строя», а в уставах - «Общие положения», «Правовой статус» данного субъекта, «Основы государственно-правового устройства» и др. Вторая глава (раздел) конституций, как правило, посвящена правам человека и гражданина. В уставах такой главы обычно ы>ет, но иногда в них содержатся прин­ципиальные положения о высшей ценности прав человека и гражда­нина, говорится об обязанности всех государственных органов защи­щать эти права, а их перечень закреплен в федеральной Конституции (иногда в уставах имеется соответствующая отсылка). В некоторых ус­тавах (основных законах) такие главы есть, причем в заголовках и тексте говорится также об обязанностях и гарантиях прав. Последую­щие главы посвящены государственно-территориальному устройству (в некоторых субъектах РФ административно-территориальному деле­нию), органам законодательной, исполнительной, судебной власти, местному самоуправлению. Заключительные разделы (главы), заключи­тельные и переходные положения посвящены вопросам правопреем­ства и создания новых органов государственной власти.

В конституциях республик и уставах других субъектов РФ содер­жатся главы, не имеющие аналогов в федеральной Конституции: об общественном строе, экономической системе, о непосредственной де­мократии, избирательной системе, государственных символах субъек­та РФ и т.д. Если в конституциях и уставах субъектов РФ есть разделы, то они либо заменяют главы, либо объединяют их как более крупное подразделение основного закона. Главы делятся на статьи. Иногда это последняя ступень деления, в некоторых основных законах статьи де­лятся на части, части – на пункты с буквенной нумерацией. В Степ­ном уложении Калмыкии нет глав и разделов, оно непосредственно делится на статьи.

Сущность конституции. Существуют различные взгляды о сущности конституции. Некоторые зарубежные авторы видят суть конституции в записи гипотетического (подразумеваемого) общественного договора, в котором люди устанавливают для себя правила жизни. Согласно тео­логическим мусульманским концепциям конституция – это выраже­ние воли Аллаха, который «водит рукой» составляющего законы. Ис­торическая школа права рассматривает конституцию как воплощение духа народа, его многовекового опыта, традиций, естественная школа права — прежде всего как запись неотчуждаемых прав человека, неко­торые представители «государственной» теории видят в конституции проявление государственной воли, как в целях самоограничения, так и авторитаризма. Нормативистская школа права считает, что суть кон­ституции в том, что она является проявлением высшей, основной нормы миропорядка, институционалисты видят в ней статут не только госу­дарства, но и всей корпоративной организации общества. Марксизм и ленинизм рассматривают конституцию с классовых позиций как вы­ражение воли господствующего класса (прежде всего буржуазии или пролетариата), как составную часть в арсенале орудий его диктатуры. Во многих из этих подходов есть рациональное зерно. Конституция действительно часто является результатом соглашений различных со­циальных сил и партий, она отражает традиции народа, одна из глав­ных ее частей — нормы о правах и свободах человека и т.д. Немало было также таких авторитарных и тоталитарных конституций, которые предназначались для закрепления власти определенного класса, соци­ального слоя, правящей группировки (особенно после военных и иных переворотов). Однако общую характеристику конституции нельзя сво­дить только к этим сторонам. Прежде всего необходимо разграничить юридическую и социальную сущность конституции. Юридическая сущ­ность Конституции РФ проявляется в особых качествах этого доку­мента, о которых сказано выше: учредительный акт, основной закон, обладающий высшей силой, характеризуемый особыми условиями принятия и изменения и т.д. Эти черты присуши, как правило, любой конституции (исключение составляет, например, конституция Вели­кобритании). Социальная сущность конституции, напротив, в разных странах неодинакова. В России Конституция, с одной стороны, явля­ется выражением в основном воли народа, а с другой — закрепляет со­циальный компромисс, такие порядки и правила «политической игры», которые соответствуют интересам большинства. В целом это доку­мент, выражающий общечеловеческие ценности и соответствующий интересам народа. По общему правилу современная конституция — одновременно выражение союза (на основе общих интересов, призна­ния и защиты общечеловеческих ценностей) и противоборства, сорев­новательности различных социально-политических сил общества, от­стаивающих и стремящихся закрепить в конституции свои интересы. Конституция РФ закрепляет победу тех сил, которые заинтересо­ваны в социально ориентированной рыночной экономике, политичес­ком и идеологическом плюрализме в обществе, в демократическом, социальном, светском и правовом государстве. Она исходит из при­знания общечеловеческих ценностей и в основном соответствует ин­тересам народа. Конституция содержит большой гуманистический и демократический потенциал, хотя ей присущи и авторитарные черты. Такова же социальная сущность конституций и уставов субъектов РФ.

Это постсоциалистические основные законы, закрепившие победу на­рода в антитоталитарной демократической революции и развиваю­щиеся на основе сотрудничества различных социально-политических сил.

Содержание конституции также может быть юридическим и соци­альным. Юридическое содержание — это та правовая материя, которая в ней закреплена, юридическое содержание норм, правовых институ­тов. По своему юридическому содержанию (наполненности необходи­мыми нормами, их юридическим качествам) она позволяет регулиро­вать общественные отношения в заданных целях. Вместе с тем в неко­торых аспектах Конституция РФ пробельна (по отдельным вопросам социальных отношений, роли партий, общественного контроля, в том числе в отношении средств массовой информации), содержит проти­воречия (например, ст. 10 и 11 не вполне стыкуются), излишние для основного закона положения (например, нормы об Администрации Президента, специальные уголовно-процессуальные нормы), нечетко регулирует некоторые вопросы властных полномочий, ряд ее форму­лировок неудачен (например, о вхождении одного равноправного субъекта в другой равноправный).

Юридическое содержание конституций и уставов субъектов РФ по принципиальным вопросам конституционного строя, например каса­ющихся правового статуса личности, политической системы, сходно с содержанием федеральной Конституции. Однако там есть свои осо­бенности конституционно-правового регулирования. В частности, это относится к системе государственных органов, к формам их деятель­ности и т.д. Даже при однотипном названии институтов (например, Президент РФ и Президент Республики Ингушетия) это далеко не одно и то же по их юридическому содержанию. Юридическое содер­жание конституций республик отличается от содержания уставов иных субъектов (в первых есть, например, положения о государственном языке республики). Наконец, каждой конституции, каждому уставу присущи элементы неповторимого юридического содержания. В Кон­ституции Татарстана есть, например, такие нормы, которым нет ана­логов в основных законах других республик в составе Российской Фе­дерации, многие положения уставов краев и областей, в которые вхо­дят автономные округа, отличаются от норм последних и т.д.

Социальное содержание конституции зависит от того, какие кон­кретно классы, социальные слои населения экономически и полити­чески доминируют в данном обществе, какой конкретный социальный компромисс достигнут. Конституция РФ, отражая переходное состоя­ние общества, также является переходной.

В процессе развития общества, эволюции государственной власти (преодоление влияния олигархов и др.) социальное содержание Кон­ституции РФ (в отличие от неизменности ее сущности) изменяется. Различные социально-политические силы истолковывают его по-своему, оно уточняется по мере обновления законодательства (о земле, о приватизации, о выборах и т.д.) органами конституционного контро­ля, принимающими те или иные решения. При этом главная тенден­ция обусловлена целями создания передового общества, современного государства, всестороннего развития личности. Такая же динамика присуща основным законам субъектов РФ, хотя в истолковании соци­ального содержания основных законов имеют место расхождения между элитой общества и широкими слоями населения. Меры, при­нятые после 2000 г. в области улучшения пенсионного обеспечения, повышения минимального размера оплаты труда, борьбы с корруп­цией, ограничения экономической власти и политического влияния олигархов сглаживают эти расхождения, но не ликвидируют их.

Основные черты, свойства и функции конституции. Конституция, с одной стороны, характеризуется качествами особого юридического до­кумента, а с другой — акта, имеющего важнейшее общественное зна­чение. С этим связаны ее основные черты (среди них обычно называ­ют народность, реальность, стабильность и др.), свойства (названные выше качества основного закона, его высшая юридическая сила и др.), а также функции (учредительная, юридическая, политическая, идео­логическая и организационная). Учредительная функция обусловлена ее главной ролью: принятие новой конституции, как правило, связано с крупными изменениями в общественном и государственном строе, и она закрепляет их в своих нормах. С другой стороны, сама консти­туция вводит новые порядки, учреждая новое территориальное уст­ройство государства, систему его органов, провозглашая новые права граждан и т.д.

Конституция — важнейший политический документ. С этим связа­на ее политическая функция. Главное назначение конституции в этом качестве — закрепление результатов противоборства, компромисса, союза различных социальных сил и групп населения (власть народа, а не класса, свобода экономической деятельности для предпринимате­лей (работодателей), но защита интересов и прав работников; право народов на самоопределение, но в рамках Федерации; разделение властей, но доминирование президентской (исполнительной в субъек­тах РФ) власти и т.д.).

Конституция – идеологический документ. Любая конституция стро­ится на основе каких-то идеологических постулатов и выражает их. Иногда эти постулаты почти незаметны (инструментальные конституции XIX в.), а иногда выражены отчетливо (в социальных конституци­ях XX в. и особенно в идеологизированных конституциях тоталитар­ного социализма). В Конституции РФ идеологические качества гораз­до более заметны, чем в «старых» демократических конституциях, но представлены в значительно меньшей степени, чем в социалистичес­ких. С этими свойствами связана идеологическая функция. Ее суть: официальное выражение принятой в обществе идеологии.

Организационная функция Конституции РФ состоит в упорядочении основных общественных отношений, их взаимосвязей. Она создает тот каркас, в рамках которого эти отношения развиваются и совер­шенствуются, преграждая дорогу деструктивным элементам.

На уровне субъектов РФ свои функции Конституция РФ выполня­ет вместе с их основными законами.

Функции конституции осуществляются как при ее опосредован­ном действии (принятие других нормативных актов, практическая де­ятельность органов государства и др.), так и непосредственно, в ре­зультате ее прямого действия.

Существуют и другие классификации основных черт, свойств и функций конституции.

Прямое действие конституции. Конституция РФ имеет прямое дей­ствие (ч. 1 ст. 15). Прямое действие имеют также конституции и уставы (основные законы) субъектов РФ. Прямое действие означает, что кон­ституция должна непосредственно применяться высшими органами государства, должностными лицами, судами. Ее должны применять и исполнять граждане, лица без гражданства и иностранцы, находящие­ся на территории данного государства, общественные объединения, юридические лица и др. Условия непосредственного применения Конституции РФ судами при осуществлении правосудия (эти условия с соответствующими изменениями относятся к основным законам субъектов РФ) определены в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. Она применяется судами непосредст­венно: 1) если положения Конституции РФ не требуют дополнитель­ной регламентации; 2) если суд приходит к выводу, что закон, приня­тый до вступления в силу Конституции РФ, противоречит ей; 3) если суд приходит к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции РФ, противоречит ей; 4) если акт, принятый субъектом РФ по предметам совместного ведения, противо­речит Конституции РФ, а федеральный закон по данному вопросу отcутствует.

Конституционный Суд РФ вместе с тем считает, что при призна­нии судами общей юрисдикции актов неконституционными суды во всех случаях для официального подтверждения неконституционности акта должны обязательно обращаться в Конституционный Суд РФ (постановление от 11 апреля 2000 г.), ибо устранение неконституци­онного закона из правовой системы не может быть достигнуто путем разъяснений.

Непосредственное применение Конституции РФ органами госу­дарства, должностными лицами, однако, возможно не всегда. В ряде случаев ее нормы требуют дополнительной регламентации. Это отно­сится, например, к положениям о всеобщих, прямых, равных выборах, о формировании Совета Федерации, о земле, об обязанности платить налоги, о пенсиях и т.д. Без соответствующих законов такие нормы трудно осуществить на практике. Пример тому — длительные споры некоторых судов с органами Министерства обороны об альтернатив­ной службе, заменяющей воинскую обязанность, до принятия соот­ветствующего закона в 2002 г.

Изменение Конституции РФ. Конституция РФ предусматривает три способа ее изменения: внесение поправок, изменение названия субъекта РФ и общий пересмотр Конституции. Первый способ связан с изменением тех или иных положений гл. 3—8, второй — с необхо­димостью внесения поправок в гл. 1, 2 и 9. Предложения о поправках и пересмотре Конституции могут вносить не все субъекты законода­тельной инициативы. Такое право предоставлено Президенту и Пра­вительству РФ, Совету Федерации, Государственной Думе, законо­дательным (представительным) органам субъектов РФ, а также груп­пе численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или депута­тов Государственной Думы. Порядок внесения поправок в гл. 3—8 регулируется ст. 136 Конституции и Федеральным законом от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Кон­ституции Российской Федерации»¹. Такие законы имеют особое на­звание: федеральные законы о поправке к Конституции РФ. Они при­нимаются по процедуре принятия конституционных законов (Кон­ституция РФ предусматривает принятие таких законов, развивающих ее положения, по 18 вопросам), но существуют дополнительные тре­бования. Помимо одобрения не менее ³Д членов общего (конститу­ционного) состава Совета Федерации и не менее 2/3 депутатов Госу­дарственной Думы (таковы условия для принятия федерального конституционного закона), закон о поправке вступает в силу, если он будет одобрен органами законодательной власти не менее 2/3 субъек­тов РФ. Процесс рассмотрения закона о поправке в субъектах РФ должен завершиться в течение одного года после принятия закона федеральным парламентом. Результаты рассмотрения устанавливает Совет Федерации. Его постановление может быть обжаловано в Вер­ховный Суд РФ. Закон не говорит о последствиях, если Верховный Суд признает ошибочным решение Совета Федерации. Несколько поправок обсуждалось в 1999 г. в парламенте России, но ни одна не была принята.

В особом порядке изменяется ч. 1 ст. 65 Конституции РФ, содер­жащая перечень субъектов РФ. Принятие в состав Федерации и обра­зование в ней нового субъекта осуществляются в порядке, установлен­ном федеральным конституционным законом (ч. 1 ст. 137 Конститу­ции РФ). Такой закон принят в 2001 г. Название нового субъекта вно­сится в Конституцию, дополняя перечень субъектов РФ. Иначе решается вопрос об изменении названия уже существующего субъекта, что относится к его собственной компетенции. В соответствии с ч. 2 ст. 137 новое название подлежит включению в Конституцию РФ без каких-либо дополнительных законодательных процедур. Такие факты уже имели место в связи с изменениями названий Ингушетии, Север­ной Осетии — Алании, Калмыкии, Чувашии, хотя Федеральный закон 1997 г. «О наименовании географических объектов» устанавливает, что переименование субъектов РФ, а также городов осуществляется федеральными законами (п. 4 ст. 9). Право включать новое название субъекта в Конституцию РФ предоставил Президенту РФ Конститу­ционный Суд РФ (постановление от 28 ноября 1995 г.³). Хотя включе­ние в Конституцию РФ нового названия субъекта РФ имеет формаль­ный характер (само название принимается парламентом соответствующего субъекта), вряд ли изменение текста Конституции указом Пре­зидента РФ (а это обусловлено безвыходностью положения, порож­денной погрешностями конституционных формулировок) заслужива­ет одобрения.

Внесение поправок невозможно в гл. 1, 2 и 9 Конституции «Осно­вы конституционного строя», «Права и свободы человека и граждани­на», «Конституционные поправки и пересмотр Конституции». Они могут быть изменены только в порядке общего пересмотра Конститу­ции. Пересмотр вправе осуществить лишь специально созываемое для этой цели Конституционное Собрание (закон, определяющий порядок его созыва, пока не принят). Собрание может либо подтвердить неиз­менность Конституции, либо разработать новую Конституцию и при­нять ее большинством голосов в ²/з от общего числа своих членов, либо вынести проект на референдум. Такое регулирование призвано обес­печить особую стабильность конституционных основ, не допустить недостаточно продуманных изменений Конституции.

Вместе с тем слишком широкий круг «неприкосновенных положе­ний» (целые главы) не дает возможности вносить не только необходи­мые содержательные поправки, но и исправлять в этих главах стилис­тические погрешности. В зарубежных конституциях запрет изменений обычно распространяется только на некоторые статьи, имеющие принципиальный характер.