Конфедеративное устройство

Организация власти и управления республики

Основы конституции

Конституционную роль для образовавшейся Республики Объединенных про­винций играл акт о заключении Утрехтской унии 23 января 1579 г. (в 26 статьях). Им была заложена новая форма государственного единства, определены пределы государственных полномочий Ре­спублики и сохранявших автономию семи провинций.

Провинции образовывали конфедеративный союз, в котором объединенным властям принадлежали военно-политические и фи­нансовые полномочия. Конфедерация провозглашалась неразде­лимой. Военно-политические основы союза предусматривали обязанность совместной защиты, а также помощи против государст­венных посягательств сеньоров, принцев и т. д. Основой для совме­стных действий становилась общая военная организация — в виде милиции на принципе всеобщей мужской воинской повинности (от 18 до 60 лет). Только с общего согласия всех провинций могли ре­шаться главные политические вопросы: о войне и мире, перемирии, о заключении внешних союзов, повышении налогов. В финансово-хозяйственной сфере конфедерация предполагала общие налоги (на вино, пиво, зерно, животных, с засеянных земель и др.), согласо­ванные меры о введении общей монеты. Объединенная армия долж­на была содержаться за счет общих субсидий. Провинции обязыва­лись соблюдать заключенную унию (тем самым не выходить из нее).

Утрехтский акт разрешал на конституционном уровне общие вопросы гражданских прав. Запрещалось ограничивать свободу пе­редвижения жителей. Устанавливалось самоопределение провинций в делах религии (Голландия и Зеландия — с полной автономией, прочие — по усмотрению Генеральных штатов).

Делами Объединенной республики должны были ведать Гене­ральные штаты, организуемые на основе пропорционального пред­ставительства (весьма своеобразного, отражавшего преимуществен­ное значение финансовых вопросов в организации государства: провинции посылали депутатов соответственно квотам общих издер­жек на военные цели; тем самым принципы городского самоуправ­ления были перенесены на строение государственности). Им пору­чались все дела, переданные в компетенцию конфедерации. Сохра­нение самоуправления, автономий, сословных корпораций входило неотъемлемой частью в новый конституционный порядок. Однако все корпорации обязывались принести присягу на верность конфе­дерации.

В ходе созидания новой государственности (которая по формам во многом еще повторяла организацию итальянских средневековых республик-коммун с доминированием городского патрициата) были выдвинуты принципиально новые государственно-политические идеи, в большей или меньшей степени положенные в основание конституционного строя. Одной из самых важных было провозгла­шение (в обращении городской оппозиции к Генеральным штатам 1576г.) принципа народного суверенитета: «За от­сутствием законного государя суверенитет принадлежит народу, а не вам, господа, ибо вы являетесь не кем иным, как слугами, долж­ностными лицами и депутатами указанного народа. Вы обладаете всеми вашими полномочиями и инструкциями ограниченно не толь­ко во времени, но также и относительно дел...»

Идея народного суверенитета была дополнена идеей о поли­тическом договоре, который народ заключает с государем на основе естественного права. Соответственно кальвинистской доктрине, представленной теорией И.Альтузия (нач. XVII в.), та­кой суверенитет преломлялся в договоре правителя с народом, представленным сословие-организованным корпусом власти. Поэто­му формирующаяся «республика» строилась как сложное сочетание разных «этажей» сословных учреждений на основе традиционных Штатов.

Республиканское устройство было главнейшим формальным конституци­онным признаком организации власти в Объединенных провинциях. Реально республиканизм был весьма относительным, и значительные полномочия сохранялись за пред­ставителями параллельной военно-монархической власти. Тем бо­лее что в период борьбы с Испанией и государственного становле­ния Нидерландов в военных делах и в государственном управлении огромную роль играли бывшие стадхаудеры (штатгальтеры) из ди­настии принцев Оранских.

Высшим органом конфедерации были Генеральные штаты. Важ­нейшие их полномочия были определены по акту Утрехтской унии. В компетенцию Штатов входило принятие общих для всех провин­ций законов, управление колониями и зависимыми от провинций землями, контроль за высшими судебными и административными учреждениями, утверждение в высших военных и административных должностях. Каждая из семи провинций располагала в Штатах только одним голосом — так обеспечивалось поли­тическое равенство членов конфедерации. Однако на собрания съез­жались делегации. С 1593 г. Генеральные штаты стали работать по­стоянно, заседали в них уже специальные советники. В полном со­ставе Штаты собирались раз-два в год. В решении политических вопросов депутаты от провинций не обладали самостоятельностью, а голосовали на основе императивного мандата, т. е. со­ответственно предоставленным им полномочиям.

К XVII в. Генеральные штаты сформировали собственную испол­нительную структуру. Представительская и председательская роль принадлежала великому пенсионарию. Поначалу он только готовил заседания Штатов, вносил предложения по работе, а также ведал иностранными делами и текущими дипломатическими сношениями. Позднее пенсионарий стал как бы главой Республики, принимал иностранных послов, играл и роль канцлера государства. Рядом с ним в аппарате Штатов была и должность секретаря, ведавшего государственным делопроизводством.

Монархическое начало в новой государственности было представ­лено постом стадхаудера, наследственного в династии Оранских. Формально Объединенные провинции такого поста не знали, и стадхаудер был только в Голландии. Но поскольку это была крупнейшая провинция, роль ее правителя выросла до общегосударственной. Стадхаудеру принадлежало право участия в Генеральных штатах (без права голоса). В качестве «почетной привилегии» он занимал посты главнокомандующего, председателя Государственного совета, генерал-адмирала (с 1584 г.), считался председателем всех высших судов, назначал должностных лиц. Как «главный гарант соблюдения истинной веры» правитель имел полномочия регулировать столь важные тогда церковные дела. Стадхаудеры имели полномочия от своего имени вести внешнеполитические дела (и в XVII в. было не редкостью для Нидерландов, что внешнеполитические позиции пра­вителя и Штатов не совпадали).

На место ликвидированных правительственных органов прежне­го режима были созданы общеадминистративные советы. Формиро­вали их Генеральные штаты. Военный совет осуществлял высшее военное руководство и некоторые дела, связанные с организацией армии. Более важную роль играл Государственный совет. Теорети­чески именно он был правительством конфедерации. Составлялся он по своеобразному принципу на основе квот по провинциям (соответ­ствующих доли взносов на содержание общей армии): от Голлан­дии — трое, от Зеландии, Фрисландии и Хелдера — по двое, от дру­гих провинций — по одному советнику. В отличие от требовавшего­ся в Генеральных штатах единогласия дела в Совете решались боль­шинством голосов. Однако государственные полномочия Совета по­степенно сужались: вначале Штаты отстранили его от вопросов внешней политики. Созданная в 1602 г. Счетная палата сосредото­чила у себя финансовые дела, ранее контролировавшиеся Советом. Фактически у Совета остались только полномочия по организации армии и по соблюдению внутренней единой торговой политики. Особыми правительственными органами были и две палаты — По­сланий и Налоговая.

Организации финансов уделялось особое внимание. Помимо Счетной палаты было еще несколько должностных лиц, ведавших только финансовые дела: главный казначей, главный сборщик нало­гов. У каждого был собственный чиновничий аппарат с принуди­тельными полномочиями. Общими для Республики были поземель­ный, поочажный (с домов) налоги и акцизный сбор. В крупнейших провинциях по портам вводились сборы на ввоз и вывоз товаров. Чеканку общегосударственной монеты обеспечивала особая Монет­ная палата.

Конституционно армия Республики должна была основываться на всеобщей воинской повинности и гражданской милиции. Факти­чески же в армии большинство составляли иностранные наемники. «Главным капитаном» армии считался стадхаудер, но военно-поли­тические решения принимались Генеральными штатами и великим пенсионарием. Флотом руководили особые пять коллегий, образо­ванные из прежних адмиралтейств, в том числе три в Голландии, во главе с адмиралами. Военный и торговый флот был важнейшим инс­трументом государственной политики Республики, поэтому колле­гии находились под текущим контролем непосредственно Генераль­ных и провинциальных штатов.

Высшие государственные и правительственные органы были, как правило, и верховными судебными инстанциями. Так, финансовые дела, в том числе финансовые преступления, разрешались в Госу­дарственном совете. Военное командование было и высшим военным судом.

Вторым конституционным признаком конфедерации было сохранение госу­дарственной автономии провинций. Все провинции располагали са­мостоятельными органами власти и управления, построенными в равной степени по республиканскому и монархическому принципу. Большинство внутренних дел они решали вполне независимо от центра.

Органами власти в провинциях были представительные провин­циальные штаты. Организованы они были на исторических началах по сословному принципу и по-разному в различных землях.

В Голландии (наиболее крупной провинции Республики, где жи­ло до половины ее населения, и которая обеспечивала до 60 % объе­диненного бюджета) штаты составлялись преимущественно из пред­ставительства дворянства и городов. Единственный «голос» от дво­рянства был закреплен за принцами Оранскими, а шесть других депутатов посылали магистраты больших городов. Иногда приглаша­лись также делегаты сельских общин или небольших городов. С 1584 г. штаты разделились на южную и северную части. Но реше­ния принимались единогласно. В следующей по размерам и по важ­ности провинции — Зеландии — местные штаты были организова­ны аналогично. Реально здесь еще большее влияние принадлежало принцам Оранским, поскольку провинция была ранее, их феодаль­ным владением и даже города находились под сеньориальным гла­венством.

По-особому были организованы провинциальные штаты во Фрисландии (как и Зеландия, она обеспечивала 11,5 % общего бюджета). Земельный орган составляли 9 советников, избираемых от сельских округов (одновременно и дворянства, и крестьян) и от городов. Историческая слабость дворянства здесь предопределила то, что право голоса было связано со статусом землевладения, а не с со­словием. Поэтому широко распространилась практика покупки го­лосов вместе с землевладением. Решения принимались также едино­гласно. Такое же устройство имели провинциальные штаты Хро-нингена.

В наибольшей степени традиционным сословным представитель­ством были штаты провинции Утрехт (около 6% общего бюджета Республики). Они составлялись из делегатов соборных капитулов, от земского дворянства (рыцарства), от самого г. Утрехта и несколь­ких малых городов. В ходе политического переворота и снижения влияния католической церкви делегаты от капитулов стали выдви­гаться на пропорциональной основе горожанами и дворянством. В XVII в. и в этих штатах утвердился принцип единогласного приня­тия решений.

Провинция Хелдер, сохранившая статус герцогства, была в госу­дарственно-политическом отношении ближе к монархии. Власть принадлежала местному стадхаудеру, а провинциальные штаты представляли преимущественно дворянство.

Провинциальные штаты все обладали примерно однотипными полномочиями. Они принимали решения о местном налогообложе­нии, о делегировании депутатов в общереспубликанские органы, из­давали местные законы, осуществляли контроль за исполнительной властью. Штаты решали споры между общинами и городами своей провинции.

Во всех провинциях исполнительная власть принадлежала стад-хаудерам. В одних эти посты сохранились за историческими сеньо­рами, в других это был выборный провинциальными штатами. Стад-хаудеры назначали других должностных лиц, председательствовали в судах, руководили деятельностью штатов. Двор стадхаудеров вы­полнял, по существу, функции правительств.

Помимо специальных налоговых ведомств, в провинциях форми­ровались и особые, вызванные спецификой экономики или хозяйства правительственные учреждения. Так, в Голландии было центра­лизовано управление водным хозяйством и строительством дамб. Существовало даже особое налогообложение для содержания таких сооружений.

Провинциальные города сохраняли и развили в условиях респуб­лики институты самоуправления: выборные магистраты, бургомист­ров, городские суды, городскую милицию. В составе Республики бы­ло еще шесть категорий союзных и полуавтономных земель, кото­рые не имели представительства в Генеральных штатах, а управля­лись под руководством какой-нибудь крупной провинции. Но свое общинное самоуправление в них сохранялось.

Установившийся в Республике Соединенных провинций в ходе политического самоопределения государственный уклад по своим принципам не был еще государственностью Ново­го времени. Он был во многом традиционным, построенным на сословно-корпоративных началах с подменой общенационального представительства представительством дворянства и городского пат­рициата. В этом отношении не было существенного различия с политическим устройством итальянских городских республик (см. § 30). Уклад не соответствовал и политическому идеалу эпохи о го­сударстве, основанном на свободном волеизъявлении человека; не было и речи о каком-то разделении законодательной и правительст­венной власти. Велико было реальное политическое значение полу­монархической власти стадхаудеров. Обновление государственного уклада было значительным лишь постольку, поскольку оно было связано с «духом свободы», прежде всего религиозной, и постепен­ным распространением этого духа в реальной политике на другие сферы общественной жизни и гражданского права.