Оформление политических партий

Формирование федеральной администрации

Юридической и фактической осью федерального управления стала власть президента. Первые выборы президен­та США завершились 4 февраля 1789 г. (им стал Д. Вашингтон). При вступлении в должность президента была проведена торжест­венная процедура инаугурации, которая стала с этого време­ни обязательной. В конце XVIII — начале XIX в. реальные полно­мочия президента ограничивались непосредственным государствен­ным управлением; законодательное вето применялось очень редко. С середины XIX в. влияние президентской власти возросло, прези­дент все более стал вмешиваться в законодательный процесс. В кон­це XIX в. президент Кливленд применял вето уже более 400 раз, подчиняя своему влиянию Конгресс.

В XIX в. президент практически единолично исполнял все долж­ностные полномочия. Только в 1857 г. было разрешено ему нани­мать себе секретаря за государственный счет. (До этого канцеляр­ский аппарат нанимали сами президенты за счет собственных средств.) Не существовало никакого аппарата Белого Дома. Даже охрана президента появилась только в 1901 г., после убийства пре­зидента Мак-Кинли.

Федеральная администрация, помимо президента, была пред­ставлена несколькими государственными секретарями (министра­ми), которые возглавляли департаменты. Реально объединенного правительства не существовало, и все правительственные ре­шения принимались единолично — президентом или самим минист­ром по его должности. Совместные встречи-совещания секретарей стали проводиться с 1791 г., но были редкими: на протяжении пер­вой половины XIX в. около 20 раз в году. Кабинет и высшее чинов­ничество формировались по принципу личной преданности прези­денту либо во исполнение тех или иных предвыборных договоренно­стей. Президент Т. Джефферсон впервые ввел в практику (1800) единовременную замену высших должностных лиц на основании принадлежности их к другой партийной группировке. К концу XIX в. такая замена чиновников по принципу партийной принад­лежности в зависимости от успехов той или другой партии на выбо­рах стала правилом и распространялась уже на несколько тысяч по­стов, включая и среднее чиновничество. Бюрократический аппарат значительно вырос, насчитывая до 100 тыс. должностей, формально назначаемых президентом (в 1790 г. в федеральном аппарате было до 350 служащих). Естественно, что президент физически не был в состоянии выбрать и назначить такое количество должностных лиц. Поэтому сложилась практика, согласно которой конгрессмен побе­дившей на выборах партии имел право рекомендовать к назначению от 100 до 250 чиновников, которые тем самым как бы попадали под его патронат. Чтобы несколько упорядочить эту практику (в итоге которой на правительственные посты могли попасть даже вовсе не­грамотные люди по принципу личной «полезности»), в 1872 г. был принят первый закон «О гражданской службе». Теперь специальный комитет из 3 человек вырабатывал правила назначения, систему конкурсных экзаменов для претендентов.

Первые ведомства — департаменты — были образованы в 1789 г.: Департамент финансов, Департамент военных дел, Депар­тамент иностранных дел. Каждый из них в конце XVIII в. насчиты­вал до сотни служащих, что для того времени, было, значительной цифрой. Основную роль среди государственных учреждений играл Департамент иностранных дел, хотя поначалу регу­лярные дипломатические отношения США установили только с Францией и Испанией. Значение Департамента военных дел было снижено практически отсутствием регулярной армии. Согласно закону 1791 г. американская армия основывалась на обя­зательной милиционной службе мужского населения штатов от 18 до 45 лет с собственной экипировкой. В организационном подчине­нии милиция находилась у штатов. Реально экипированы были не более трети ополченцев. Регулярная армия насчитывала до 5 тыс. солдат и офицеров, в течение первой половины XIX в. она еще бо­лее сократилась. Это стало причиной многих трудностей в ходе англо-американской, американо-мексиканской войн того времени. Только после Гражданской войны началась организация многочис­ленной регулярной федеральной армии. С 1794 г. федерация начала строительство собственного военного флота (поводом стала необхо­димость борьбы с пиратскими действиями алжирского флота). В 1798 г. был учрежден Военно-морской департамент; тогда же образован и регулярный корпус морской пехоты как удар­ная боевая единица федеральных вооруженных сил.

На протяжении XIX в. образовались еще несколько департамен­тов-министерств: Внутренних дел (1849), Сельского хозяйства (1862), Юстиции (1870), Почтовый (1872). Появились также административные учреждения, образо­ванные Конгрессом для особых видов главным образом социально-культурного управления и находившиеся вне прямого контроля пре­зидентской администрации. Наиболее видными такими учреждения­ми были Смитсонианский институт (1846) для содействия развитию наук, Комиссия по регулированию между штатной торговли (1887). Если учреждения типа Смитсонианского института были внут­рисистемными и не имели никакой принудительной власти, то федеральные комиссии обладали квазисудебными права­ми, решали споры как между юридическими, так и между частными лицами, принимая на себя по сути регулирующие функции.

Руководители федеральных министерств были не только чинов­никами, но и должностными лицами государственной исполнитель­ной власти. При известных условиях они могли занять пост прези­дента и взять на себя все его полномочия. Порядок этот был отрегу­лирован особым Законом о преемственности президентской власти (1886). Согласно ему, в случае каких-либо обстоятельств президен­та замещали поочередно вице-президент, государственный секре­тарь, министр финансов, военный министр, министр юстиции и т. д.

Конгресс

Деятельность Конгресса федерации в главном исчерпывалась его законода­тельными полномочиями, предоставленными Конституцией. Чис­ленный состав Палаты представителей определялся принятой в XVIII в. квотой избирателей: 1 депутат на 30 тыс. граждан штата; в 1793 г. в Палате был 101 депутат. В дальнейшем число колебалось в зависимости от количества населения. Законодательные права федерального Конгресса постоянно расширялись, опираясь на доктрину «подразумеваемых полномочий» в государственных целях, записан­ную в Конституции. Наиболее важным здесь стало создание Национального банка, на который было возложено проведение централизованной финансово-денежной политики.

Законодательная процедура в Конгрессе во многом повторяла стиль работы британского парламента. В первые годы предварительного обсуждения проходило во всей палате (т. н. «комитет всей палаты). После 1-го чтения, ознакомительного, определялся особый редакционный комитет исключительно для составления предварительного текста законопроекта. Этот текст проходил поста­тейное 2-е чтение в Палате представителей. Затем проект пе­чатали, и после этого он поступал на заключительное, 3-е чте­ние. Утвержденный законопроект направлялся в Сенат. При раз­ногласиях двух палат выбирались особые группы для согласования. Голосование проходило различно: опросом, разделением (вставани­ем), путем особых лиц-счетчиков, поименным. До 1868 г. применя­лось и голосование письменными бюллетенями. Процедура работы Конгресса основывалась на многочисленных правилах, прецедентах и традициях законодательных собраний колониального периода и британского парламента. Свод этих правил и прецедентов был со­ставлен лично Т. Джефферсоном на основании разных историче­ских и законодательных источников; в 1837 г. написанное им «Ру­ководство» было принято в качестве официального документа Конг­ресса.

Со временем в работе Конгресса все большую роль стали играть комитеты палат. Комитеты были постоянные — свои для каждой палаты, и временные, число которых зависело от об­суждаемых вопросов (так, в 1790-е гг. было до 350 таких комите­тов). Первые постоянные комитеты стали создаваться сразу по орга­низации Конгресса. В Палате представителей это были Комитет по выборам (своего рода мандатный) и Комитет внесения биллей, т. е. предварительного заслушивания законопроектов. В 1796 г. был об­разован один из важнейших впоследствии — Комитет путей и средств. По сути, это был комитет по государственным доходам и бюджетным рекомендациям правительству. В начале XIX в. образо­вались первые постоянные комитеты Сената: Комитет по рассмотре­нию внесенных биллей, Комитет по напечатанию законопроектов, Библиотечный и др. В основном это были внутренние сенатские ко­митеты для организации собственной работы. К 1816 г. существова­ло уже 11 специальных комитетов, ведавших отдельными направле­ниями законопроектной работы и взаимоотношениями с админист­рацией (иностранных дел, торговый, военный, милиции, морской, общественных земель, почтовый, юридический и др.). Число вре­менных комитетов Сената доходило до 100 за два года.

Рост числа постоянных комитетов и их го­сударственного значения составил важнейшую сторону изменений деятельности Конгресса в XIX в. К концу века насчиты­валось уже 44 постоянных комитета Палаты представителей, 49 по­стоянных и 10 временных комитетов Сената и 3 объединенных. Су­щественно изменилось их значение для решений своей палаты и в целом для законодательной деятельности. Практически в комитетах предрешались все основные вопросы законодательства и политики. «Конгресс во время сессии — это представление для публики, охарактеризовал работу американских законодателей будущий президент США В. Вильсон. — В то время как комитеты конгресса — это конгресс в действии». Члены комитетов Палаты представителей, как правило, назначались спикером на партийной основе ли­бо с учетом стажа, длительности пребывания в том или другом ко­митете. В Сенате комитеты формировались более демократично — или голосованием, или назначением по собственной инициативе (ныне существующая практика сложилась к 1846г.).

Конгресс, как и федеральная администрация, пребывал в столи­це — первоначально в Нью-Йорке, затем в Филадельфии (1790-1800). С 1800 г. резиденцией Конгресса стало здание Капитолия в Вашингтоне. Заседания Конгресса производили своеобразное впе­чатление: конгрессмены ели в залах заседаний, курили, сидели в шляпах, хотя выступающим перед палатами, даже министрам, сле­довало шляпы снимать. Не редкостью были случаи распития горячи­тельных напитков, карточной игры в перерывах между заседаниями или даже во время обсуждений. Доступ публики на заседания был ограничен.

Помимо законодательных, другие функции Конгресса, предус­мотренные Конституцией, осуществлялись эпизодически. Со време­нем Сенат выработал определенную процедуру утверждения долж­ностных лиц по письменным представлениям президента. В общем это утверждение проходило благоприятно для администрации. Од­нако до 1/4 кандидатов в судьи Верховного суда на протяжении ве­ка были отклонены Сенатом. Практика импичментов была редкой — на протяжении века не более 10 раз. Большинство отстра­нений от должности по решению Конгресса пришлось на федераль­ных судей. Дважды Конгресс был вынужден самостоятельно изби­рать президентов — в 1800 и 1825 гг., когда первичные выборы не принесли победы кандидатам. С первых лет работы Конгресса в нем стали группироваться сторонники той или другой политической ли­нии, формируя кокусы. Работа кокусов вносила некоторое ор­ганизующее влияние на обсуждения и голосование в палатах. Кокусы стали зародышем формирования в США политических партий.

Рождение политических течений, взаимосвязанных с властными структурами, пришлось в США на 1790-е гг.

Первой организационной формой таких течений были политические клубы, которые повсеместно старались организовать сторонники фе­дерализма и централизованной власти. Идея партийности между тем находила настороженное к себе отношение в политических вер­хах. Президент Вашингтон пытался сделать свое управление и ад­министрацию всецело надпартийными и даже особо предупреждал «против гибельных последствий партийного духа». В одном из памфлетов той поры — главных носителей политической идеологии — прямо высказывалось, что «ни один патриот не может не осуждать Разделения страны на партии».

Политическое сплочение сторонников того или иного поли­тического курса в условиях достаточно широкой американской де­мократии и несколько даже хаотической республики конца XVIII в. становилось очевидной необходимостью. «Идея о необходимости партий в этой стране, — писал А. Гамильтон, — созрела значитель­но раньше, чем предполагали многие». Формирование таких поли­тических группировок пошло в США другим, нежели в Великобри­тании, путем. На образование первой из партий оказали влияние федералистские настроения власти и ее сторонников, пришедших к руководству в первые годы после принятия конституции. Федерали­сты стали первой сложившейся политической партией США, при­чем партией, сразу находившейся у власти. Федералисты были объ­единены четкой политической философией, предполагавшей осуж­дение безграничной демократии, утверждение республики, центра­лизованной власти, и программой конкретного государственного строительства, направленного на упрочение федерации. В течение 1793-1794 гг. были предприняты организационные меры по созда­нию корреспондентских комитетов содействия в штатах (на основе партийных политических клубов), в Конгрессе федералисты органи­зовали сплоченный к о к у с. В начале XIX в. для укрепления сво­его пошатнувшегося влияния федералисты предприняли организа­цию непартийных, но политических молодежных объединений, бы­ло создано более 200 особых благотворительных обществ под их пат­ронатом. Стали созываться общеполитические съезды — конвенты (1813).

По инициативе Т. Джефферсона в ходе подготовки выборов в штатах 1792 г. стало формироваться оппозиционное федералистам течение — республиканцев. Годом позже сложились республикан­ские клубы, но вскоре они быстро распались. Однако выборы 1796 г. прошли уже на партийной основе. В новом Конгрессе наряду с феде­ралистами сложился уже кокус республиканцев. Со временем кокусы стали играть роль партийных съездов: на них проходило утверж­дение кандидатов в президенты. На президентских выборах 1800 г. республиканская оппозиция в лице Джефферсона победила и в дальнейшем более четверти века находилась у власти, несколько меняя свое политическое лицо. После выборов 1815-1816 гг. старые партии — федералисты и республиканцы — окончательно пришли в упадок.

В 1820-е годы на место старых партий пришли новые группиров­ки. В 1824 г. вокруг кандидата в президенты Э. Джексона стали группироваться противники федеральной администрации. В 1827 г. в двух штатах возникли координационные центры новых де­мократов. Спустя год группировка победила на выборах, поя­вился национальный конгресс демократической партии. Их оппо­ненты со временем сложились в группировку вигов (по британской традиции), заявив о себе как политической силе на выборах 1834 г.

С партией вигов были связаны и важные новшества вообще в исто­рии американских политических партий: на съезде вигов в 1839 г. впервые был выбран кандидат в президенты, в 1844 г. партия обнародовала законченную предвыборную платформу. Демократи­ческая партия первой обрела стройную организационную структуру: с 1848 г. Национальный комитет демократической партии был со­ставлен из представителей штатов, деятельность партии предусмат­ривала ее финансирование по округам.

1840-е гг. вообще были временем краха старых партий и всей старой системы альтернативных партий. На короткое время возникали «народные партии»: партия свободы, фрисайлеров, «ниче­го не знающих», антинегритянские. Оппозиция виги-демократы бы­ла во многом случайной. Программы партий и их предвыборные обещания Содержали чисто конкретные политические действия и финансовые мероприятия. Поэтому партии не могли заложить проч­ной традиции борьбы за власть. На выборах 1852 г. виги потерпели сокрушительное поражение, и затем партия почти распалась. Ее ме­сто заступило новое движение республиканцев — против­ников рабства и, главное, ратовавших за федеральные программы строительства дорог, специального экономического законодательст­ва. Новое движение в 1854 г. провело национальный конвент, офор­мившись в Республиканскую партию. Годом позже в нее влились остатки вигов из восточных штатов. Партия победила на выборах в Палату представителей, а затем их кандидат А. Линкольн стал пре­зидентом. Победа в Гражданской войне сделала республиканскую партию лидирующей политической силой страны. Впоследствии ее представители более четверти века удерживали президентский пост за собой. Партия первой стала уделять особое значение постоянной, а не только предвыборной пропагандистской работе, создала отделы по работе с иммигрантами, отделы связи со штатами.

Демократическая (1828) и Республиканская (1854) партии по­началу резко отличались друг от друга по своим политическим, со­циальным и экономическим программам. Сказывался и старый ан­тагонизм южных штатов, сторонников демократов, и северян-ре­спубликанцев. На выборах еще 1864 г. партии занимали антагони­стические позиции — так что победа одной из них исключала воз­можность законодательных и политических компромиссов с другой. На выборах 1877 г. их платформы были уже практически одинако­вы, отличаясь только нюансами. Именно в это время исторически была основана современная двухпартийная система США, в рамках которой победа на выборах одной из партий не приносит кардиналь­ных переден в политический курс и в экономические действия фе­деральных властей. Партии попеременно уступали друг другу боль­шинство в Конгрессе, посты президента, оставаясь чисто верхушеч­ными группировками административной элиты.