Одновременно в учредительных документах «нового» ЕС получает официальный статус понятие «формации» Совета (параграф 6 статьи 16 Договора о Европейском Союзе). Под «формациями» понимаются разные способы комплектования Совета в зависимости от профиля заседающих в нем министров: «Совет по общим вопросам» и «Совет по иностранным делам» — в составе, как правило, министров иностранных дел и/или европейских дел государств-членов; «Совет по экономическим и финансовым вопросам (Экофин)» — в составе министров экономики и/или финансов, «Совет по вопросам правосудия и внутренних дел» — в составе министров внутренних дел или юстиции и т.д.154
В «новом» ЕС общим правилом принятия решений в Совете Европейского Союза становится квалифицированное большинство, сфера использования которого еще более возрастет по сравнению с прежними реалиями. Количество вопросов, по которым Совет должен постановлять единогласно, соответственно уменьшится. По вопросам своей внутренней процедуры, а также по некоторым другим вопросам организационно-процедурного характера (например, учреждение консультативных комитетов ЕС по вопросам занятости и социальной защиты) Совет, как и ранее, будет принимать решения простым большинством, то есть абсолютным большинством от своего состава (14 из 27 министров).
Что же будет представлять собой квалифицированное большинство в Совете и Европейском совете согласно Лиссабонскому договору 2007 г.? Данный вопрос стал наиболее серьезным камнем преткновения в ходе подготовки проекта Европейской конституции 2004 г. и затем вновь вызвал серьезные споры при подготовке Лиссабонского договора 2007 г.
Дискуссия развивалась между двумя альтернативными методами определения квалифицированного большинства:
• сохранить изначально действующий в ЕС с 1950-х годов метод «взвешенного голосования», то есть определять квалифицированное большинство на основе фиксированных квот для каждого государства-члена с учетом его численности населения, но далеко не пропорционально (например, Германия, Франция, Великобритания и Италия имеют каждая в «старом» Союзе по 29 голосов, хотя численность населения этих стран отнюдь не одинакова; Испания и Польша располагают 27 голосами, хотя население этих стран примерно в два раза меньше населения Германии), либо
• ввести новый метод «двойного большинства», то есть определять квалифицированное большинство на основе одновременно двух критериев: большинство государств-членов (1), в которых сосредоточено большинство населения ЕС (2).
В конечном счете победила вторая концепция. Однако в своем окончательном виде новое определение квалифицированного большинства несколько усложнилось в сравнении с первоначально предложенным155. Кроме того, по требованию отдельных государств-членов, прежде всего Польши, введение новых правил отсрочено до 1 ноября 2014 г. (до этого дня продолжится использование «взвешенного голосования»). В последующие два с половиной года — переходный период до 31 марта 2017 г. включительно — старый метод «взвешенного голосования» может быть применен по требованию любого государства-члена (при отсутствии такого требования квалифицированное большинство будет исчисляться по новой формуле)156.
По общему правилу «новое» квалифицированное большинство предполагает выполнение двух основных условий (параграф 4 статьи 16 Договора о Европейском Союзе):
• поддержка проекта решения со стороны не менее 55% процентов членов Совета или Европейского совета;
• государства, представителями которых являются проголосовавшие «за» члены Совета/Европейского совета, должны насчитывать, как минимум, 65% населения Европейского Союза в целом.
В качестве дополнительных требований, предусмотренных в той же статье, выступают следующие:
. количество проголосовавших «за» членов Совета/Европейского совета в абсолютном выражении должно насчитывать не менее 15 человек. Для ЕС в составе 27 и более государств-членов это условие выполняется автоматически (55% от 27 членов Совета/ Европейского совета равняется 15 человек);
• «блокирующее меньшинство» (то есть количество членов Совета/ Европейского совета, способных воспрепятствовать принятию решения) должно включать не менее четырех членов. Вследствие подобного требования три крупнейших государства-члена (в настоящее время это ФРГ, Франция и Великобритания), даже если в них проживают более 35% населения ЕС, не могут воспрепятствовать принятию решения Советом/Европейским советом. Для этого им требуется, как минимум, один дополнительный голос «против», то есть поддержка со стороны хотя бы еще одного государства-члена.
Кроме обычного квалифицированного большинства учредительные документы «нового» Союза (параграф 2 статьи 238 Договора о функционировании ЕС) предусматривают своего рода «суперквалифицированное» большинство — для тех более редких случаев, когда Совет/Европейский совет принимает решение не по предложению Комиссии или Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности, а по инициативе других субъектов (например, группы государств-членов в отношении законопроектов в уголовно-правовой сфере), или по собственной инициативе (по вопросам общей внешней политики и политики безопасности).
В рамках «суперквалифицированного» большинства (термин неофициальный) первое условие является более жестким — необходима поддержка решения со стороны, как минимум, 72% членов Совета/Европейского совета. С другой стороны, к «суперквалифицированному» большинству не применяются вышеуказанные дополнительные требования157.
В качестве еще одного дополнения к изложенным правилам Межправительственная конференция по подготовке Лиссабонского договора 2007 г. зафиксировала проект специального правового акта (решения Совета Европейского Союза), которым вносится ряд уточнений в механизм голосования квалифицированным большинством (Декларация № 7).
Эти уточнения предоставляют право требовать повторного обсуждения проекта акта Совета (своеобразное отлагательное вето) представителям государств-членов, которые располагают количеством голосов, близким к уровню блокирующего меньшинства. «Близость» к уровню блокирующего меньшинства определяется долей в 55%, которая на этот раз отсчитывается от количества населения либо от числа государств-членов, необходимых для образования блокирующего меньшинства. До завершения переходного периода, когда в качестве альтернативы еще можно будет использовать метод взвешенного голосования (с 1 ноября 2014 г. по 31 марта 2017 г.), размер указанной доли составляет 3Д (75%)158.
Вторая принципиальная реформа Лиссабонского договора 2007 г., затрагивающая статус обоих межправительственных институтов ЕС, касается «председательства» в Совете и Европейском совете.
Пост Председателя Совета традиционно выступает одной из главных руководящих должностей Европейского Союза в целом, которая играет существенную роль как во внутренней политике ЕС, так и в его международных отношениях. Именно Председатель Совета в «старом» Союзе официально признавался его высшим представителем по вопросам общей внешней политики и политики безопасности.
С момента основания Европейских сообществ в 1950-е годы «председательство» в Совете является прерогативой не физических лиц, а государств-членов в целом (данное правило обусловлено тем, что Совет заседает в разных составах — «формациях»).
Государства — председатели Совета через своих министров или иных должностных лиц руководят заседаниями Совета, а равно его вспомогательных подразделений (Комитет постоянных представителей правительств государств-членов, специальные комитеты и рабочие группы из национальных экспертов).
В свою очередь, высшее должностное лицо государства — председателя Совета выступает в качестве Председателя Европейского совета.
Право председательства осуществляется в течение одного полугодия и переходит от одного государства-члена к другому в порядке ротации (в соответствии с графиком очередности, установленным самим Советом)159.
Указанный механизм председательства в межправительственных институтах Союза имеет как очевидные достоинства, так и недостатки. Его плюсом является, в частности, тот факт, что периодическое наделение каждого государства-члена «браздами правления» в Европейском Союзе повышает его заинтересованность и компетентность в европейских делах, а также увеличивает готовность его властей к компромиссам во время осуществления председательских функций другими государствами-членами.
Однако шестимесячный срок председательства, как показывает практика, является весьма кратким и не всегда обеспечивает должную последовательность и преемственность в функционировании интеграционных механизмов (так как у сменяющих друг друга государств-членов существуют неодинаковые, иногда противоположные политические приоритеты).
С другой стороны, удлинение срока председательства, например в два раза, тоже является нежелательным вариантом. В этом случае государствам-членам придется дожидаться своей очереди четверть века (в настоящее время, когда Союз включает 27 стран, а председательство длится шесть месяцев, срок ожидания уже носит очень длительный характер — тринадцать с половиной лет).
Частая смена председательства создает трудности и для партнеров Европейского Союза на международной арене (в том числе для России), с которыми Председатель Совета официально ведет переговоры и консультации от имени представляемой им организации.
Упомянутые сложности послужили причиной, побудившей авторов проекта Европейской конституции 2004 г., а вслед за ней Лиссабонского договора 2007 г. провести реформу председательства в Совете Европейского Союза, и особенно в Европейском совете.
В «новом» ЕС пост Председателя Совета останется за государствами-членами, которые в порядке ротации будут поочередно руководить работой всех «формаций» данного института, кроме «Совета по иностранным делам» (в последнем будет председательствовать Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности — см. ниже, пункт 2.9 комментария).
В то же время — в отличие от правил «старого» ЕС — пост Председателя Совета становится теперь коллективной должностью. Ее будут совместно занимать сразу три государства-члена, но на протяжении 18 месяцев и с соответствующим распределением обязанностей между собой. Если бы подобная модель действовала в момент подписания Лиссабонского договора, то сопредседателями Совета с 1 июля 2007 г. по 31 декабря 2008 г. могли бы быть Португалия, Словения и Франция160. Таким образом, Лиссабонский договор производит «слияние» индивидуальных председательств длительностью в полгода в совместное (коллективное), срок которого составляет уже полтора года.
Насколько эффективным окажется механизм коллективного председательства в Совете, станет ясно после начала его практического функционирования. В частности, лишь тогда можно будет дать ответ на вопрос, не приведет ли новый механизм к возникновению трений и конфликтов внутри руководящего триумвирата, смогут ли государства-сопредседатели эффективно взаимодействовать друг с другом при осуществлении своих полномочий161.
Правила функционирования нового механизма председательства должны быть закреплены в специальном решении Европейского совета «Об осуществлении председательства в Совете», которое будет официально принято в день вступления в силу Лиссабонского договора (см. Декларацию № 9).
Как бы ни складывалось функционирование коллективного председательства Совета «нового» Союза, оно больше не будет оказывать прямого влияния на внешнеполитическую деятельность ЕС. Лиссабонский договор 2007 г. отнимает у государств-членов право представлять Европейский Союз на международной арене. Это право переходит от них к Верховному представителю Союза по иностранным делам и политике безопасности (см. ниже, пункт 2.9 комментария), а также к постоянному Председателю Европейского совета.
З метою забезпечення досягнення завдань, передбачених Договором про заснування ЄС, Рада ЄС:
-забезпечує координацію загальної економічної політики держав-членів;
- приймає рішення;
-надає Європейській Комісії право на імплементацію правил, встановлених Радою.
Рада може висувати певні вимоги щодо виконання цих повноважень та зарезервувати за собою, в особливих випадках, право самостійно здійснювати повноваження щодо імплементації прийнятих нею правил. У цьому випадку дані процедури повинні узгоджуватись з принципами та правилами, наперед сформульованими Радою на підставі одноголосно прийнятого рішення, за пропозицією Європейської Комісії і після отримання згоди Європейського Парламенту.
Рада ЄС наділена повноваженням ухвалювати рішення (ст. 202 Договору про заснування ЄС), тобто наділена правом приймати нормативні акти похідного права ЄС, які мають загальнообов’язкову силу для держав-учасниць.
У той же час Рада зберігає за собою ряд урядових функцій. У галузі зовнішніх відносин Рада ЄС дає дозвіл на відкриття переговорів (що ведуться за її дорученням Комісією) та укладає відповідні договори. У бюджетній сфері Рада ЄС разом із Парламентом затверджує щорічний бюджет ЄС.
Крім того, Рада ЄС забезпечує загальну координацію в діяльності держав-учасниць та Європейського Союзу в цілому. З огляду на це Рада ЄС забезпечує координацію загальної економічної політики держав-членів у рамках Європейського Союзу.
Істотну роль в організації роботи Ради ЄС відіграє Комітет постійних представників - Корепер, що складається з послів держав-членів при ЄС (Корепер II) та їхніх заступників (Корепер І). Тоді як Корепер II готує засідання Ради ЄС із загальних питань та економіки й фінансів, на Корепер І припадає підготовка засідань Ради ЄС з решти питань.
Слід зазначити, що Корепер не є інституцією Європейського Союзу, а лише структурним підрозділом Ради ЄС, що займається підготовчою роботою і який не має власних повноважень та не наділений правом ухвалювати рішення.
Корепер спрямовує та координує діяльність численних робочих груп національних експертів - первинної ланки узгодження законодавчих пропозицій Комісії. На всіх трьох рівнях своєї діяльності (Ради ЄС, Кореперу, робочих груп) Рада ЄС спирається на технічну допомогу постійно діючого Генерального секретаріату. Генеральний Секретаріат діє під керівництвом Генерального Секретаря, Високого Представника з питань спільної зовнішньої політики та політики безпеки, якому допомагає заступник Генерального Секретаря, що відповідальний за діяльність Генерального Секретаріату. Генеральний Секретар та його заступник призначається Радою на підставі одноголосного рішення.