2013-12-28
691
Вторая группа общих принципов посвящена характеристике демократической основы Союза. Помимо классических принциповдемократического равенства и представительной демократии сюда вошли впервые сформулированные принципы партиципационной демократии и участия национальных парламентов. Партиципационная демократия («демократия участия») предполагает привлечение граждан и общественных объединений к подготовке и обсуждению мероприятий на уровне ЕС. Речь идет о реализации политических прав и свобод, гарантированных институтом европейского гражданства, проведении прямых выборов в Европейский парламент, а также о совершенно новой процедуре – гражданской инициативе, то есть праве граждан Союза в количестве не менее 1 млн человек выступать с инициативой разработки и принятия новых правовых актов ЕС. Национальные парламенты также впервые получили возможность непосредственного участия в функционировании Союза. На коллективной основе они могут выносить отлагательное вето по поводу законопроектов ЕС. Каждый из национальных парламентов и любая из его палат получили также право обращаться в Суд ЕС с исками об аннулировании законодательных актов как противоречащих принципу субсидиарности. Гарантии получило и межпарламентское сотрудничество по вопросам, относящимся к функционированию ЕС.
Третья группа принципов включила положения, связанные с реализацией конкретных полномочий институтов и учреждений ЕС, а также защитой основных прав граждан Союза. Все эти принципы тесно взаимосвязаны с соответствующими статьями Договора о функционировании Европейского Союза и в комплексе раскрывают «внутреннюю политику» ЕС. Сфера внутренней политики оказалась едва ли не всеобъемлющей – для ее описания понадобилось двадцать четыре раздела учредительного договора. Сюда вошли самые разнообразные направления – от «внутреннего рынка», транспорта и энергетики до социальной политики, экологии, образования и спорта. Пространство «свободы, безопасности и правосудия» (бывшая вторая «опора») также стало теперь объектом европейского законодательства. Впрочем, к сфере исключительной компетенции Союза оказалось отнесено лишь шесть направлений: таможенный союз, денежная политика «евро-зоны», установление правил конкуренции, необходимых для «внутреннего рынка», определение квот на рыболовство, общая внешнеторговая политика и заключение международных соглашений по вопросам, вытекающим из реализации внутриполитической компетенции ЕС. Наибольшая часть направлений «внутренней политики» была отнесена к сфере совместной компетенции, где и органы ЕС, и государства-члены получили право законодательной деятельности по принципу субсидиарности. Направления «внутренней политики», связанные со здравоохранением, культурой, туризмом, образованием, спортом, гражданской обороной, а также координацией административного сотрудничества вошли в сферу компетенции, «поддерживающей, координирующей или дополняющей деятельность Союза». Здесь государства-члены сохранили всю полноту законодательной власти, а институты ЕС выполняют лишь координирующие функции.
К сфере внутренней политики тесно примыкает деятельность ЕС по гарантированию основных прав граждан ЕС. Сам институт европейского гражданства не претерпел никаких изменений по сравнению с Маастрихтским договором. Как и ранее гражданство выражается в приобретении комплекса прав, вытекающих из юридической связи граждан с ЕС: права избирать и быть избранным в Европарламент и муниципальные органы в государстве проживания, права на защиту за пределами Союза со стороны дипломатических и консульских представительств любого государства ЕС, права петиций в Европейский парламент и жалоб Европейскому омбудсману, права доступа к документам институтов, органов и учреждений ЕС, свободы передвижения и проживания на всей территории Союза. Особо подчеркивается, что ключевым элементом правового статуса граждан Союза является принцип недискриминации по признаку национального гражданства.
Большая часть прав и свобод европейских граждан не получила непосредственного отражения в учредительных договорах. Их соблюдение регулируется прецедентным правом ЕС, а также «Хартией основных прав», которая была приравнена по статусу к учредительным договорам. Впрочем, реальная роль Хартии оказалась не столь велика, как предполагалось в конституционном проекте 2004 г. Формальными «адресатами» Хартии признаны только институты, органы и учреждения ЕС, с одной стороны, и государства-члены – с другой. Государства выступают «адресатами» норм Хартии лишь тогда, когда они «претворяют в жизнь право Союза», то есть действуют во исполнение учредительных договоров и правовых актов ЕС, прецедентного права Суда Европейского Союза. Причем считается, что правоприменение норм Хартии должно производиться «на условиях, установленных национальными законодательствами и национальной практикой». В сферах же, не регулируемых правом ЕС, положения Хартии для государств-членов вообще не имеют силы. Поэтому, в целом, в регулировании правового статуса человека и гражданина ключевую роль по прежнему играют национальные конституции государств-членов ЕС.
Наряду с комплексный регулированием внутренней политики учредительные договоры «нового» Европейского Союза фиксируют основы внешнеполитической деятельности ЕС. Впервые было установлено, что Союз вправе вступать в международные переговоры и заключать соглашения с иностранными государствами и международными организациями (если это прямо предусмотрено в учредительных документах, необходимо для реализации одной из целей Союза, предусмотрено в юридически обязательном акте Союза или необходимо для реализации ранее принятых актов). Не мене важным стало изменение статуса внешнеполитической деятельности «внутри» самого ЕС. В отличие прежней практики «общих стратегий», «общих позиций» и «общих акций» ее основой теперь стали юридически обязательные решения Европейского Совета. Показательным шагом стало учреждение поста Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности. Предусматривается и создание дипломатической службу ЕС. Достаточно детально в учредительных договорах рассматривается общая внешнеторговая политика ЕС, сотрудничество с «третьими странами» и предоставление гуманитарной помощи, порядок введения и отмены экономических санкций в отношении третьих стран. Любопытно, что учредительные договоры не исключают возможности членства стран ЕС в других интеграционных группировках. Особо регламентируется и «ассоциация с заморскими странами и территориями», то есть установление правовых форм взаимодействия между Союзом в целом и расположенными за пределами континентальной Европы владениями государств-членов. Что касается порядка вступления новых государств в Союз, то его принципы не претерпели существенных изменений по сравнению с прежними условиями.
Резкое расширение компетенции Европейского Союза и признание его единой правосубъектности потребовали модернизации институциональной структуры. Существовавшая ранее организационная система приобрела иметь трехуровневый характер: высший уровень заняли семь институтов – Европейский парламент, Европейский совет, Совет (Совет Европейского Союза), Европейская комиссия (Комиссия), Суд Европейского Союза, Европейский центральный банк (ЕЦБ), Счетная палата; второй уровень составили органы ЕС, не получившие ранг «института», в том числе Экономический и социальный комитет, Комитет регионов Комитет по социальной защите, Европейский омбудсман, Европейский контролер по защите данных, Европейское ведомство по борьбе с мошенничеством, Европейская прокуратура и др. (их число не фиксируется); особую третью категорию составили учреждения ЕС, созданные для выполнения специальных функций (Европейский инвестиционный банк, Европейское учреждение по обучению, Европейское агентство по медикаментам, Европейский орган по безопасности продуктов питания, Европейский центр по контролю заболеваний, Европейское железнодорожное агентство, Европейское агентство по безопасности сетей и информации, Европейское агентство по окружающей среде, Европол, Евроюст, Европейское оборонное агентство, Агентство Европейского Союза по основным правам и многие другие).
Наиболее важные институциональные преобразования связаны с реформой правового статуса политических институтов ЕС – Европейского парламента, Европейского совета и Совета, Европейской комиссии (эти «политические» институты обычно противопоставляют «неполитическим» – Суду Европейского Союза, Счетной палате и др.). Европейский парламент по прежнему рассматривается как институт, представляющий не государства, а народы Европы. Отсюда и прямой характер выборов его депутатов. Но в «новом» Союзе вводится более гибкий порядок определения национальных квот – по методу «убывающей пропорциональности» (что частично нивелирует разницу между «большими» и «малыми» государствами). В механизме управления «нового» ЕС Европейский парламент призван осуществлять четыре функции: совместно с Советом Европейского Союза законодательную и бюджетную функции, самостоятельно – функцию политического контроля и консультативную функцию.
Европейский совет и Совет Европейского Союза – это институты ЕС, представляющие интересы государств-членов. Европейский совет объединяет глав государства и правительств. Именно он играет ключевую политическую роль в ЕС. В отличие от прежней практик заключения Европейского совета, которые должны теперь приниматься не реже двух раз в полугодие по итогам сессий, приобретают юридической силу. Но учредительные документы запрещают Европейскому совету осуществлять законодательную функцию, которая является исключительной прерогативой Европейского парламента и Совета Европейского Союза. Новыми важными прерогативами Европейского совета после вступления в силу Лиссабонского договора стало право выдвигать кандидата на пост Председателя Европейской комиссии и право назначать Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности. Кроме того, Лиссабонский договор расширил возможности Европейского совета выступать в качестве арбитра по урегулированию разногласий между государствами-членами. Совет Европейского Союза (Совет) объединяет представителей национальных правительств на министерском уровне. Он осуществляет широкий круг задач, относящихся к текущему управлению ЕС и правовому регулированию интеграционных процессов. Совместно с Европейским парламентом он выполняет законодательную и бюджетную функции, на собственном «межправительственном уровне» – функцию определения политики и координационную функцию. Круг полномочий Совета затрагивает практически все сферы компетенции ЕС. Характерно, что общим правилом принятия решений в Совете Европейского Союза становится квалифицированное большинство, а не единогласное голосование. В важнейших случаях Европейский совет должен будет постановлять единогласно. Еще одна принципиальная реформа., затрагивающая статус обоих межправительственных институтов ЕС, касается «председательства» в Совете Европейского Союза. В «новом» ЕС пост Председателя Совета останется за государствами-членами, которые в порядке ротации будут поочередно руководить работой всех «формаций» данного института. Но пост Председателя Совета становится теперь коллективной должностью. Ее будут совместно занимать сразу три государства-члена, но на протяжении 18 месяцев и с соответствующим распределением обязанностей между собой. А вот председатель Европейского совета, работающий на постоянной основе, – это новая должность, не имеющая аналогов в «старом» Союзе. Председатель Европейского совета избирается этим институтом квалифицированным большинством сроком на 2,5 года и является его самостоятельным членом наряду с главами государств или правительств стран ЕС и Председателем Европейской комиссии.
Европейская комиссия также сохранила прежний статус «европейской бюрократии». Она осуществляет широчайший круг функций: продвижение общих интересов Союза и разработку инициатив по его дальнейшему развитию, обеспечение соблюдения и надзор за применением учредительных документов, законодательных актов и других источников права ЕС под контролем Суда Европейского Союза, исполнение бюджета и управление программами, в рамках которых ЕС финансирует различные проекты и мероприятия (научно-технические, образовательные и т.д.), координационную, исполнительную и управленческую функции, представительство Европейского Союза на международной арене, кроме общей внешней политики и политики безопасности, подготовку инициатив по составлению программ деятельности Союза. Порядок формирования Европейской комиссии не претерпел кардинальных изменений в сравнению с правилами, действовавшими в «старом» Европейском Союзе. Как и ранее, утверждение состава Комиссии будет производиться по взаимному согласию Европейского совета, Совета Европейского Союза и Европейского парламента. Количественный состав Комиссии являлся предметом интенсивных дебатов. В итоге была установлена компромиссная формула: общее число членов Комиссии должно составлять 2/3 от количества государств-членов (18 человек при составе 27 стран). При этом между государствами-членами должна производиться равноправная ротация в отношении присутствия их граждан в Комиссии (в порядке, установленном Европейским советом). Вступление в силу этих новых правил было отсрочено до 1 ноября 2014 г.
Правотворческая деятельность всех этих органов позволяет выстроить иерархичную систему «вторичного» европейского права: во-первых, «правовые акты Союза» (акты, издаваемые Европейским парламентом, Европейским советом, Советом Европейского Союза, Европейской комиссией, Судом Европейского Союза, Счетной палатой) – в эту группу входят «законодательные акты» (юридически обязательные акты Союза, издаваемые Европейским парламентом и/или Советом в соответствии с законодательной процедурой), «незаконодательные акты» (правовые акты Союза, для издания которых не предусмотрена законодательная процедура), «делегированные акты» (юридически обязательные акты Союза, издаваемые Европейской комиссией на основании полномочий, делегированных законодательными актами), «исполнительные акты» (юридически обязательные акты Союза, издаваемые Европейской комиссией или Советом Европейского Союза на основании предоставленных им исполнительных полномочий) и другие «незаконодательные акты» (правовые акты Союза, не относящиеся к законодательным, делегированным или исполнительным); во-вторых, иные акты институтов, органов и учреждений Союза (акты институтов Союза в формах решений «особого рода», внутренних регламентов и правил процедур, резолюций, деклараций, кодексов поведения, «ориентиров» Европейского центрального банка, Сообщений и «книг» Комиссии и т.п.).
Важную роль в системе европейского права сохранили решения судебных органов. Сама судебная система Европейского Союза не претерпела существенных изменений. В качестве общего наименования европейских органов правосудия было введено новое понятие – «Суд Европейского Союза». Но под ним понимается вся система наднациональных органов правосудия ЕС, состоящая из трех звеньев: Суда (бывшего Суда Европейских сообществ), Трибунала (бывшего Трибунала первой инстанции), Специализированных трибуналов (они могут учреждаться в неограниченном количестве для рассмотрения определенных категорий правовых споров). Предусмотрено и дальнейшее увеличение числа генеральных адвокатов – особой категории членов Суда, осуществляющих независимое исследование материалов порученных им дел в целях подготовки мотивированных заключений. По общему правилу, юрисдикция Суда Европейского Союза будет охватывать все сферы компетенции, кроме отдельных изъятий, прямо предусмотренных учредительными документами. Важным новшеством стало увеличение прав физических и юридических лиц по обращению за защитой в Суд Европейского Союза, в том числе появление права оспаривать регламентарные акты ЕС и ограничительных еры Европейского Союза.
Вслед за подписанием Лиссабонского договора начался процесс его ратификации в 27 странах ЕС. Причем подавляющее большинство стран приняли решение ратифицировать Договор путем парламентского голосования, а не референдумов. Затруднения возникли лишь на завершающей стадии, когда референдум в Ирландии принес отрицательный результат. Политическое руководство Польши и Чехии воспользовалось этим обстоятельством, чтобы приостановить ратификацию и в своих странах. Тем не менее, в течение осени 2009 г. эти проблемы были решены (в Ирландии для этого пришлось провести повторный референдум). 1 декабря 2009 г. Лиссабонский договор вступил в силу. В декабре же 2009 г. состоялись и выборы первых двух «лиц» обновленного Европейского Союза. Главы государств, входящих в Евросоюз, назвали первого председателя ЕС – им стал премьер-министр Бельгии Херман ван Ромпей – и первого верховного представителя по иностранным делам и политике безопасности – британскую баронессу Кэтрин Эштон, в последнее время занимавшую пост еврокомиссара по торговле. Таким образом, выбор пал на политиков, чьи имена отнюдь не были известны широкому кругу лиц. И это как раз вполне устроило лидеров стран ЕС, не желающих получить мощную оппозицию своим решениям. Кроме того, Германия, Франция и Италия хотели видеть во главе ЕС представителя «континентальных старожилов», стоявших у истоков интеграционного процесса,а фигура бельгийского политика стала для них приемлемым компромиссом. Великобритания же получила «свое», взяв под контроль вторую по значению позицию в Евросоюзе – должность главы общеевропейского МИДа. Таким образом, Ван Ромпей и баронесса Эштон в определенном смысле персонифицируют два вектора в политике ЕС – континентальный и евро-атлантический, франко-германский и британский.
