Конкуренция за право обеспечивать безопасность Арктики

Разговор о методах обеспечения и поддержания безопасности в регионе так или иначе перетекает в дискуссию о конкретных институтах, которые могли бы способствовать укреплению мер доверия в регионе и предотвращать кризисы. В этой связи имеет смысл кратко оценить потенциал НАТО, ОБСЕ и ООН как организаций, на которые страны Арктического региона могли бы рассчитывать в плане обеспечения региональной безопасности. Альтернативный сценарий предусматривал бы ситуацию, когда государства Арктического региона опираются исключительно на региональные институты – к примеру, на действующий Арктический Совет или на иную организацию, которая могла бы быть создана в масштабах региона для решения подобных задач.

Способен ли североатлантический альянс внести существенный вклад в укрепление безопасности Арктического региона? Представляется, что скорее нет, чем да, и этому есть несколько причин. Во-первых, политическая архитектура региона уже сформирована, и каждый действующий в регионе институт уже занял свою нишу. Единственная сфера, в которой НАТО гипотетически мог бы себя проявить, это сфера жесткой безопасности. Однако по мнению и самих арктических государств, и большинства экспертов, регион не испытывает угроз, связанных с возникновением и эскалацией вооруженных конфликтов. В такой ситуации приглашение в регион НАТО было бы равнозначно признанию, что Арктический регион испытывает дефицит безопасности, что не соответствует действительности.

Следует при этом оговориться, что НАТО де-факто уже присутствует в регионе, так как 4 из 5 государств «арктической пятерки» являются его членами. В рамках Арктического Совета 7 из 8 государств либо являются членами НАТО, либо активно сотрудничают с альянсом на постоянной основе. В этом контексте под «приглашением» НАТО следовало бы понимать привлечение альянса в роли арбитра при обсуждении внутрирегиональных проблем. Во-вторых, эффективно решать проблемы безопасности региона может лишь та организация, в которую входят все без исключения государства региона. В данном случае Россия как одно из главных арктических государств не является членом альянса. Это более чем весомый аргумент, который позволяет России блокировать попытки альянса играть более активную роль в Арктике. Более того, отношения России с НАТО на протяжении последних десятилетий отличаются взаимным недоверием и крайне противоречивой динамикой.

Третье сдерживающее обстоятельство связано с осторожной и взвешенной позицией большинства государств региона. Они отдают себе отчет в том, что привлечение в регион НАТО будет де-факто означать усиление роли США и других влиятельных государств альянса в Арктике. Это не только будет противоречить их собственным национальным интересам в регионе, но может разрушить сложившийся здесь климат доверия, который сформировался в Арктике после завершения «холодной войны». Не только Россия и Швеция, но и большинство стран региона, за исключением Норвегии, не видят необходимости в проецировании военного потенциала НАТО в отношении Арктики. Да и позиция Осло озвучивалась еще до достижения масштабного соглашения с Россией в 2010 году. Таким образом, в условиях успешно развивающегося арктического диалога нет никакой необходимости в «секьюритизации» проблемы расхождения позиций сторон по тем или иным аспектам развития Арктики. Подобные расхождения вполне естественны и могут успешно решаться в рамках двустороннего диалога, а также в рамках существующих переговорных площадок – Арктического Совета и «арктической пятерки».

Оценить роль ООН в качестве арбитра в обсуждении проблем Арктики значительно проще, так как в отличие от НАТО ООН эту роль уже играет. Именно конвенция ООН по морскому праву 1982 года является базовым правовым документом по вопросам разграничения континентального шельфа Арктики, а соответствующий комитет ООН уполномочен рассматривать заявки арктических государств по поводу расширения этих границ. Регулирующая роль ООН в обеспечении безопасности арктического региона исключительно важна, тем более что основополагающие принципы ООН вписаны красной строкой в международное и национальное законодательство.

Однако взять на себя реализацию задач практического характера по обеспечению безопасности Арктического региона ООН не сможет. Причины этого лежат на поверхности: организация и без того вовлечена в урегулирование кризисных ситуаций по всему миру. При осуществлении миротворческих функций ООН не располагает механизмами военного принуждения. Согласно главе VIII своего Устава, ООН может лишь сотрудничать с региональными организациями и структурами в вопросах принуждения к миру. С другой стороны, далеко не все арктические государства на практике признают верховенство ООН в решении глобальных и региональных проблем безопасности. К примеру, США до сих пор не ратифицировали вышеупомянутую Конвенцию ООН по морскому праву 1982 года. Тем не менее, при всех минусах авторитет ООН намного выше авторитета НАТО, что позволяет надеяться на то, что регулирующая роль ООН в решении проблем Арктики сохранится, а благоразумие государств не позволит им разрушить действующие рамки сотрудничества.

Пожалуй, ОБСЕ выглядит самым слабым кандидатом на роль гаранта безопасности арктического региона. В заслугу прежде весьма авторитетного европейского форума можно поставить лишь идею создания единого пространства безопасности от Ванкувера до Владивостока, которая не раз озвучивалась в рамках этой организации и закреплена в итоговых документах ее саммитов. Единое пространство безопасности, в соответствии с данным определением, включает в себя и все арктическое пространство. Однако выдвигая подобную идею, ОБСЕ практически ничего не делала для ее реализации. Неуклонная деградация общеевропейского форума заметна многим российским и зарубежным наблюдателям еще с конца 1990-х годов. Все больше вопросов возникает в отношении места и роли ОБСЕ в новой архитектуре европейской безопасности, все чаще высказываются сомнения относительно ее жизнеспособности, умения отвечать на новые вызовы безопасности и сохранять авторитет в глазах участников.

Москва традиционно рассматривала СБСЕ/ОБСЕ как авторитетную структуру, которая могла бы способствовать усилению позиций России на международной арене, позволила бы использовать ее статус как государства-продолжателя СССР в решении ключевых проблем Европы и постсоветского пространства и не допустила бы формирования натоцентристской модели европейской безопасности. Однако начиная с конца 1990-х годов и вплоть до настоящего времени ОБСЕ стала утрачивать позиции в решении проблем региональной безопасности, включая такие ее аспекты, как превентивная дипломатия и постконфликтное урегулирование.

Играя второстепенные роли в архитектуре европейской безопасности, ОБСЕ не оставляет себе шанса и для усиления своих позиций в арктическом регионе. По всем ключевым позициям ОБСЕ проигрывает и ООН, и НАТО. ОБСЕ не располагает таким авторитетом, как ООН, в решении проблем безопасности, и не принимает документов, которые носили бы обязательный характер. Не располагая авторитетом, сравнимым с авторитетом ООН, ОБСЕ не располагает и механизмом военного обеспечения безопасности. По этому направлению ОБСЕ полностью уступает НАТО. Более того, не поддержав предложенную Россией идею подписания договора о европейской безопасности (ДЕБ), ОБСЕ фактически подтвердил невозможность своего возвращения на прежние позиции.

Большинство арктических государств реалистично оценивает сложившуюся ситуацию и ратует за сохранение статус-кво. При этом акценты у всех расставлены по-разному. К примеру, Норвегия выступает за привлечение НАТО к решению региональных проблем безопасности. Швеция делает упор на усилении роли региональных институтов (Арктический Совет, Совет министров Северных стран, СБЕР), а также на полновесном участии ЕС в арктических делах. Позиция Финляндии во многом схожа с позицией Швеции. Дания выступает за усиление роли Арктического Совета и усиление роли ЕС в Арктике. Исландия выступает за демилитаризацию Арктического региона и укрепление Арктического Совета. Канада и США на официальном уровне не выступали за усиление позиций НАТО в регионе, оставляя простор для самостоятельных действий. Однако и та, и другая страна считают Арктический Совет полезной и дееспособной организацией.