Государственное управление промышленностью, строительством и транспортом

Крайне напряженные пятилетние планы (особенно первый пя­тилетний план), которые пришлось осуществлять при острой не­хватке металла, стройматериалов, оборудования и т.д., обусловили концентрацию ресурсов на наиболее важных, так называемых «ударных стройках». Такая концентрация обеспечивалась центра­лизованным планированием и прямым бюджетным финансированием через спецбанки. Все это предопределяло отказ от рыночной и переход к планово-распределительной экономике и соответствен­но от преимущественно гражданско-правовых методов регулирова­ния к преимущественно административно-правовым методам уп­равления (хотя полного отказа от товарно-денежных отношений, которые тогда именовались хозрасчетом, как это было в годы «во­енного коммунизма», все же не произошло). Переход к планово-распределительной экономике и административным методам управ­ления ею потребовал радикальной реорганизации системы органов государственного управления промышленностью и строительством. Начало ей было положено в 1929 году законом «О реорганизации управления промышленностью». Коренная его реорганизация была проведе­на в конце 1931-го — начале 1932 года. 25 декабря 1931 г. ЦК ВКП(б) принял решение «О практической работе хозяйственных органов», которое затем было реализовано 5 января 1932 г. в виде закона «О перестройке управления промышленностью». ВСНХ СССР по этому закону упразднялся и вместо него образовывались три общесоюзных промышленных наркомата: тяжелой промышлен­ности (Наркомтяжпром); легкой промышленности (Наркомлегпром); лесной промышленности (Наркомлеспром)²². Несколько позже (в 1934 г.) возник Наркомат пищевой промышленности. Следствием этой реорганизации явилось то, что основная масса крупной промышленности перешла под непосредственное управле­ние общесоюзных органов и была выведена из-под контроля союз­ных республик как субъектов федерации. Это означало новый шаг на пути формирования единого общесоюзного народнохозяйствен­ного комплекса.

Каждый вновь созданный общесоюзный наркомат управлял через входившие в него отраслевые главки примерно 40—50 круп­ными предприятиями и стройками. Однако по мере того, как вхо­дили в строй новые предприятия, численность объектов управле­ния существенно увеличивалась (к концу второй пятилетки в строй вступило 4500 новых предприятий). Поэтому во второй половине 30-х годов начинается процесс разукрупнения наркоматов. Выделя­ются в самостоятельные ведомства оборонная промышленность, угольная, нефтяная, электротехническая и т.д. К 1941 году число общесоюзных промышленных наркоматов достигло 24. Их основ­ной задачей стало управление действующими предприятиями. По­этому для управления строительством создается специальная орга­низация — Наркомат строительства СССР, обладавший крупными строительными мощностями, что положило начало созданию стро­ительной индустрии как отрасли народного хозяйства. Он и осу­ществлял основные стройки по договорам (в рамках плана) с про­мышленными ведомствами.

В 1934 году проводится реорганизация внутренней структуры промышленных наркоматов и главков: функциональная система заменяется производственно-отраслевой. Во времена НЭП,когда тресты обладали оперативной самостоятельностью и сами выступа­ли на рынке с целью извлечения прибыли, ВСНХСССР лишь планировал, координировал и контролировал их работу. Поэтому в составе ВСНХбыли подразделения и отделы функционального назначения: текущего планирования, финансирования, капиталь­ного строительства, сбыта и т.д. Когда тресты лишились оператив­ной самостоятельности и выхода на рынок, такая функциональная система была заменена отраслевыми главными управлениями, не­посредственно управляющими предприятиями из центра админис­тративными методами.

Однако (как уже говорилось) элементы хозрасчета все же со­хранялись. Ведомства (наркоматы) в соответствии с пятилетними, годовыми и квартальными планами заключали между собой гене­ральные договоры взаимных поставок продукции, в соответствии с которыми главки и отдельные предприятия заключали между собой уже прямые договоры. Поскольку право собственности на заводы, фабрики, шахты, оборудование, продукцию принадлежало Союзу ССР, а наркоматы и главки лишь осуществляли управление ею, то еще в 1935 году было установлено, что передача оборудования, зданий, сооружений от предприятия к предприятию производится безвозмездно по распоря­жениям центральных органов управления. В целях предотвращения разбазаривания оборудования Указом Президиума Верховного Со­вета СССР от 10 февраля 1940 г. была запрещена предприятиям про­дажа демонтированного и излишнего оборудования и установлено, что оно может распределяться лишь Правительством СССР и пере­даваться безвозмездно с баланса на баланс.

Поскольку экономические методы контроля за качеством теря­ли свое значение, были усилены административно-приказные рыча­ги такого контроля. 10 июля 1940 г. Президиум Верховного Совета СССРиздал указ «Об ответственности за выпуск недоброкачествен­ной или некомплектной продукции и за несоблюдение обязательных стандартов промышленными предприятиями», установивший суро­вую уголовную ответственность директоров, главных инженеров и начальников ОТК за выпуск недоброкачественной или некомплект­ной продукции. Промышленность, не вошедшая в состав общесоюзной, управ­лялась наркоматами местной промышленности союзных и автоном­ных республик. Им же в 1941 году были переданы и предприятия промысловой кооперации и кооперации инвалидов, что нанесло тяжелый удар кооперативному движению.

Государственное управление транспортом. Важнейшая роль в модернизации экономики отводилась транспорту, особенно в связи с огромными пространствами нашей страны. Еще царское прави­тельство с конца XIX века развернуло широкое железнодорожное строительство (в частности, была построена Транссибирская ма­гистраль). Однако транспортная сеть страны была совершенно не­достаточной, тем более что транспорт понес особенно большие потери в ходе революции и гражданской войны.

Масштабная реконструкция транспорта, прежде всего железно­дорожного, разворачивается с 1935 года.

Одновременно развивался и водный транспорт: речной, на долю которого приходилось 7% всего грузооборота страны, и морской, доля которого в грузообороте составляла около 5%.

Морской транспорт к 1940 году пополнился судами современ­ных типов, главным образом отечественными. Реконструировались морские порты. Главным достижением являлось освоение Северно­го морского пути, который сыграл большую роль в годы Великой Отечественной войны.

Реконструкция и развитие транспорта потребовали изменений системы управления в этой области, что послужило причиной вы­деления из Народного комиссариата путей сообщения самостоя­тельного Наркомата водного транспорта, объединившего руковод­ство морским и речным флотами.

Остро встал вопрос о массовом строительстве автомобильных дорог. Пос­кольку эти дороги строились преимущественно силами заключен­ных, то созданное в 1936 году Главное управление шоссейных до­рог было включено в состав НКВД.

С середины 30-х годов, когда был налажен массовый выпуск оте­чественных транспортных самолетов, начинается становление граж­данского воздушного флота. Руководство им осуществлялось Главным управлением воздушного флота при Совнаркоме СССР.

Реконструкция и развитие транспорта, во-первых, способство­вали общему подъему экономики страны, поскольку недостаточная развитость транспортных коммуникаций традиционно сдерживала развитие экономики. Во-вторых, преследовались стратегические цели: ускорение мобилизации вооруженных сил, облегчение пере­броски войск и военных грузов из Европейской части страны на Дальний Восток и наоборот. В этой связи достаточно вспомнить пе­реброску под Москву осенью 1941 года (в критический момент Мос­ковской битвы) сибирских и дальневосточных дивизий, решивших исход сражения. Особенно велико было значение прокладки вторых путей на Транссибирской магистрали, строительства новых мостов через Волгу и железнодорожных путей, связывавших Сибирь и Урал с Европейской частью страны, а также усиленного строительства железных и шоссейных дорог в приграничных районах.

Наконец, в-третьих, следует отметить, что развитие транспорт­ной сети явилось одним из важнейших условий становления эконо­мики страны как единого народнохозяйственного комплекса с раз­делением труда между отдельными регионами. Именно единство транспортной системы, где столица — Москва была главным тран­спортным узлом как железнодорожных, так и водных (Москва — порт пяти морей), шоссейных и воздушных путей, являлось тем фактором, который скреплял единство советской федерации. В связи с этим следует особо отметить политику низких транспорт­ных тарифов, проводившуюся советским правительством, что дела­ло экономически выгодным сотрудничество регионов, привязывало национальные республики и отдаленные окраины к центру. Высо­кие транспортные тарифы, наоборот, делая экономически невыгод­ными связи окраины с центром, способны подорвать единство стра­ны и способствовать ее развалу. Это понимало даже царское правительство, которое также стремилось поддерживать низкие транспортные тарифы.

Нелишне вспомнить и зарубежный опыт, в частности опыт Бри­танской империи. Используя систему имперских преференций (та­моженных и тарифных предпочтений и скидок), правительство Ве­ликобритании сумело сохранить Британское содружество наций даже после распада британской колониальной системы.

Проблема обеспечения промышленности рабочей силой. Одной из важнейших проблем индустриализации становилось обеспечение промышленности, строительства, транспорта квали­фицированной рабочей силой.

Здесь есть два аспекта. Во-первых, рост численности рабочей силы. Во-вторых, повышение ее квалификации, поскольку успех индустриализации зависел от формирования обширного слоя ра­ботников нового индустриального типа, способных овладеть техни­кой и технологией.

Рассмотрим каждый из этих аспектов. Массовое развертывание строительства новых предприятий уже в 1930 году привело к пол­ной ликвидации безработицы в стране, составлявшей еще на 1 апреля 1929 г. 1 млн. 741 тыс. человек. Коллективизация сель­ского хозяйства и прикрепление крестьян к земле с введением в 1932 году паспортной системы резко снизили стихийную миграцию сельского населения в города, а потребность в рабочей силе росла. Таким образом возникла острая ее нехватка.

Поэтому уже в 1931 году был принят Закон об отход­ничестве, в соответствии с которым колхозы обязывались по разна­рядке Госплана выделять людей для работ в промышленности, ко­торые закреплялись на определенных предприятиях.

В 30-е годы в промышленность пришла огромная масса бывших крестьян, молодежи, женщин. Достаточно сказать, что к 1932 году численность промышленных рабочих увеличилась вдвое по сравне­нию с 1928 годом в основном за счет выходцев из деревни. Доля женщин среди них составляла 42%. Эти люди не имели квалификации, и их приходилось обучать на ходу в процес­се производства, они не были приучены соблюдать трудовую и тех­нологическую дисциплину. Они допускали массу брака. Неквалифицированные рабочие, составлявшие основную массу, не могли рассчитывать на высокие заработки, их интересы приходилось обеспечивать административными методами, «подтягивая» зарплату до прожиточного миниму­ма. А это вело к уравниловке. На первый план выходили в связи с этим моральные стимулы (объявление ударником, награж­дение почетной грамотой и т.д.). Огромное значение приобрели идеологическая обработка, формирование патриотического энтузи­азма, который стал действенной силой повышения производитель­ности труда.

В связи с этим следует упомянуть стахановское движение, развернувшееся в промышленности с 1935 года, после того как шахтер Стаханов установил в Донбассе рекорд выработки. Но в стахановском движении моральные стимулы попытались связать с материальными.

Ликвидация безрабо­тицы, полная занятость населения существенно усиливали соци­альную защищенность основной массы работников промышленнос­ти, строительства, транспорта, их уверенность в том, что они не окажутся выброшенными на улицу без средств к существованию. Социальная защищенность и уравниловка в оплате труда породили новые проблемы: высокую текучесть кадров, когда люди переходи­ли с места на место (используя дефицит рабочей силы) в поисках лучших заработков, и падение трудовой дисциплины. Этому спо­собствовали, кстати, и репрессии против инженерно-технических кадров, подорвавшие их авторитет. В борьбе против этих явлений была сделана попытка не только применять меры принуждения, но и использовать материальное стимулирование добросовестных ра­ботников. В совместном постановлении СНК СССР, ЦК ВКП(б) и ВЦСПС (высшего профсоюзного органа) от 28 декабря 1938 г. были введены надбавки за непрерывный стаж к пенсиям и к пособиям по временной нетрудоспособности, а в отношении лиц, уволенных за нарушение трудовой дисциплины, вводилось выселение из ведом­ственных жилых домов без предоставления иной жилой площади. Такая же мера (т.е. выселение) могла применяться и к тем, кто увольнялся с предприятия по собственному желанию без уважи­тельной причины. Для всех рабочих, служащих были введены обя­зательные трудовые книжки, в которые вносились данные о трудо­вом стаже и месте работы, о поощрениях и взысканиях. Тогда же, в декабре 1938 года, были усилены меры морального поощрения — введение почетного звания Героя Социалистического Труда, меда­лей «За трудовую доблесть», «За трудовое отличие». Однако и эти меры оказались недостаточно эффективными.

В 1940 году в связи с нараставшей угрозой войны и необходи­мостью ускорения оборонной программы был взят курс на откры­тое, официальное прикрепление рабочих и служащих к своим рабочим местам, предприятиям и учреждениям. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 июня 1940 г. были запрещены под угрозой уголовного наказания (тюремного заключения по пригово­ру суда на срок от 2 до 4 месяцев) увольнение по собственному желанию с предприятий и из учреждений и переход с одного пред­приятия на другое без разрешения администрации.

Одновременно указ увеличивал продолжительность рабочего времени: рабочий день был увеличен с 7 до 8 часов, а шестидневная рабочая неделя (пять дней — рабочих, шестой — выходной) была заменена семидневной (шесть дней — рабочих, седьмой день — вос­кресенье — выходной). Увеличение рабочего времени в результате принятия указа было равносильно вовлечению в производство не­скольких миллионов новых рабочих рук. Была сокращена продол­жительность отпуска женщинам по беременности и родам — с 112 до 63 дней. Сурово в уголовном порядке наказывались прогулы и опоздания на работу. Причем опоздание свыше 20 минут считалось прогулом и влекло за собой привлечение к уголовной ответствен­ности. Как прогул рассматривалось и появление на рабочем месте в нетрезвом состоянии. После издания указа резко снизилось число нарушений дисциплины. К указу от 26 июня 1940 г. примыкали по своему содержанию указы от 19 октября 1940 г. о предоставлении права народным комиссарам (министрам) СССР переводить в обяза­тельном порядке специалистов и квалифицированных рабочих на работу с одного предприятия на другое, в том числе и в другую мес­тность, и указ от 2 октября 1940 г. «О государственных трудовых резервах». Этим указом учреждалась система подготовки государ­ственных трудовых резервов через сеть ремесленных, железнодо­рожных училищ и фабрично-трудовых школ, которые комплектова­лись как добровольно, так и по призыву (мобилизации). Колхозы по разверстке «сверху» обязаны были выделять в порядке призыва по два человека в возрасте 14—15 лет с каждых 100 человек населения. Призыв распространялся и на города по той же норме. Учащиеся состояли на полном государственном обеспечении и после окончания учебы обязаны были работать по направлению комиссии по рас­пределению. В феврале 1941 года специальным указом была уста­новлена уголовная ответственность (год тюремного заключения по судебному приговору) за злостное нарушение трудовой дисциплины в училище или побег из училища.